Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/20

Uzasadnienie

Pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) J. S., M. P. i B. R. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną przy ul. [...] w [...], oznaczoną jako Hip "[...]’', która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność Gminy [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem [...] listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt tej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład, będących własnością [...], działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

W dniu [...] października 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek H. S. i J. C. (przeddekretowych właścicieli nieruchomości) o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją nr [...] z [...] marca 1972 r. odmówiło poprzednim właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - w uzasadnieniu wskazując, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Po rozpoznaniu odwołania Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją nr [...] z [...] maja 1972 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r.

Wobec powyższego J. C., B. R., M. P. i H. S. pismem z [...] lipca 1972 r. wystąpili do Prezydium Rady Narodowej [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz znajdujące się na niej zabudowania i uprawy.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją nr [...] z [...] września 1972 r. orzekło o pozostawieniu wniosku o przyznanie odszkodowania bez uwzględnienia. W uzasadnieniu wskazało, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny10-izbowy o powierzchni użytkowej przekraczającej [...] m2 - co oznacza, iż nie jest to budynek jednorodzinny, za który przysługuje odszkodowanie.

W dniu [...] września 1972 r. do Prezydium Rady Narodowej [...] wpłynęło odwołanie B. R. i H. S. od powyższej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1972 r.

Prezydium Rady Narodowej [...] pismem z [...] lutego 1973 r. przekazało powyższe odwołanie Ministerstwu Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Jednakże w aktach sprawy tej nieruchomości brak jest decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz jakichkolwiek dokumentów, z których można byłoby wywieść, że decyzja taka została wydana.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek J. S., M. P. i B. R. o rozpatrzenie powyższego odwołania i uchylenie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1972 r. Do wniosku załączono postanowienia sądu dokumentujące następstwo prawne skarżących po H. S. i J. C. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu odwołania B. R. i H. S. (w którego miejsce wstąpili J. S. i M. P.) - decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] września 1972 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

J. S., M. P. i B. R. pismem z [...] grudnia 2016 r. (data prezentaty) ponowili wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] Hip "[...]’' - wskazując aktualną podstawę prawną tj. art. 215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

Ponieważ Prezydent [...] nie rozpoznał przedmiotowego wniosku o odszkodowanie, dlatego też skarżący pismem z [...] marca 2017r.- działając na podstawie art. 37 k.p.a. - wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Po rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2017 r., uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia.

Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] listopada 2017 r. (data prezentaty) - zatem wyznaczony termin upłynął z dniem [...] lutego 2018 r.

Następnie Prezydent [...] prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania - podejmując w tym celu różnorodne działania, które nie doprowadziły jednak do zakończenia sprawy

Pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) J. S., M. P. i B. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną przy ul. [...] w [...] oznaczoną jako Hip "[...]’'.

W skardze wnosili o:

1. 1. zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
2. 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego;
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. ewentualnie wnieśli o uwzględnienie skargi w całości przez Prezydenta [...] i na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 104 i n. k.p.a. niezwłoczne zakończenie sprawy w formie ostatecznej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi opisali przebieg postępowania w sprawie stwierdzając - że mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ nadzorczy w trybie art. 37 k.p.a. -Prezydent [...] nadał nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Zatem niniejsza skarga stała się konieczna i uzasadniona, gdyż tylko rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w tej sprawie warunkuje uzyskanie rozstrzygnięcia w realnym - wyznaczonym przez Sąd - terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji.

Dodał, że uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz określenie czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki z art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] zwróciło się z wnioskiem do:

1. - Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział III i IV z księgi hipotecznej nieruchomości ozn. jako hip. "[...]" dot. nieruchomości [...] położnej przy ul. [...];
2. - Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie materiałów z akt inwentaryzacyjnych zniszczeń Biura Odbudowy [...] dot. budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...];
3. - Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla [...] o udzielnie informacji, na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie część przedmiotowej nieruchomości została zajęta, a także o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie;
4. - Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Wydziału Infrastruktury dla [...] o przesłanie dokumentów dotyczących jej zagospodarowania;
5. - Archiwum Państwowego w [...] o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy tj. przed dniem [...].11.1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...].08.1931r. sygn. [...].

Prezydent podniósł także, że pismem z [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących został poinformowany o powyższych wystąpieniach i przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. W piśmie tym został wskazany również termin przewidywanego zakończenia przedmiotowego postępowania tj. [...] marca 2021 r., który jeszcze nie upłynął.

Następnie zaznaczył, że postępowania administracyjne toczące się na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 214 i art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości.

Niejednokrotnie czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, księgi meldunkowe, a w przypadku braku w aktach prowadzonego postępowania dokumentu stwierdzającego własność na dzień wejścia w życie ww. dekretu, również na podstawie wykazu hipotecznego pozyskiwanego z Wydziału Ksiąg Wieczystych. Poza tym często w prowadzonych postępowaniach istnieje konieczność pozyskania opinii biegłych - w celu dokonania ustaleń niezbędnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym polegających między innymi na rozliczeniu geodezyjnym nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych, ustalenie udziału w rozpatrywanej nieruchomości, ustaleniu własności itp.

Do dnia [...] lutego 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący - przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...] - złożyli do Wojewody [...] zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw.

Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia

1. - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że do dnia wyrokowania przez Sąd organ nie rozpatrzył wniosku o przyznanie odszkodowania - zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał za całkowicie uzasadniony.

Stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie sygn. akt IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa".

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - gdyż Prezydent [...] w sposób rażący nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w k.p.a.

Przy czym Sąd miał na względzie okoliczność, iż termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie zaczął na nowo biec od [...] listopada 2016 r. (data wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1972 r. orzekającą o pozostawieniu wniosku o przyznanie odszkodowania bez uwzględnienia) - czyli od ponad czterech lat.

Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na załatwienie sprawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję.

Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 7