Uzasadnienie
J. S. (dalej, jako: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 lutego 1949 r. (data wpływu [...] lutego 1949 r.) J. Z. i A. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], hip. [...].
Organowi zarzucono naruszenie art. 35 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów ustawowych do załatwienia sprawy oraz poprzez dopuszczenie się przez organ bezczynności i doprowadzenie do przewlekłości postępowania.
Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji merytorycznej tj. rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r., złożonego przez J. Z. i A. Z. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako "[...]" - w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.);
- 2. stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.);
- 3. wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 56.625,30 zł tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2021) (art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.);
- 4. przyznanie na rzecz skarżącego od Prezydenta m. st. Warszawy sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 zł (art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.);
- 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle potrójnej stawki minimalnej - mając na względzie znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżącego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, konkludując, że organ już od dawna winien dysponować pełnym materiałem dowodowym oraz nie zachodzą przeszkody faktyczne, jak i prawne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie podejmował prawidłowo czynności celem merytorycznego rozpoznania wniosku, lecz podejmował wiele czynności pozornych. Skarżący podkreślał, że m. in. w dniu [...] lutego 2021 r. wniósł ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 4 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia. Przedmiotowe postanowienie wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2021 r., a zatem termin wyznaczony przez Wojewodę Mazowieckiego na rozpoznanie sprawy upłynął w dniu 9 sierpnia 2021 r. (ponad rok temu). Zdaniem skarżącego w sprawie wystąpiła wieloletnia rażąca bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku dekretowego z 1949 r. Z kolei taka postawa organu uzasadnia domaganie się wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Uzasadniając wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle potrójnej stawki minimalnej wskazano na znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżącego włożony w sporządzenie skargi. Za znacznym nakładem pracy przemawia skomplikowana materia sprawy oraz obszerność dokumentacji, a także konieczność prześledzenia i analizy orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od podmiotów uprawnionych poza wnioskiem złożonym w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ I instancji działając w trybie art. 214b ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) w dniu 8 stycznia 2021 r. opublikował w prasie o zasięgu ogólnokrajowym stosowne ogłoszenie. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wskazał siebie jako następcę prawnego byłych właścicieli oraz wskazał swój adres zamieszkania. Z uwagi na powyższe organ przyjął, że zgłaszający się udowodnił swoje następstwo prawne w terminie przewidzianym ww. ustawą o gospodarce nieruchomościami.
Dalej organ podniósł, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 1846/2019 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2019 r. W toku postępowania koniecznym jest m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie ww. dekretu; sprawdzenie czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi; wykonanie opinii geodezyjnej przez geodetę uprawnionego w przedmiocie rozliczenia powierzchni gruntu w działkach ewidencyjnych celem sprawdzenia czy nieruchomość hipoteczna pokrywa się z obecnymi granicami działek ewidencyjnych; uzyskanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W toku prowadzonego postępowania organ I instancji podjął szereg niezbędnych czynności do zakończenia postępowania, m.in. zgromadzono odpis wykazu hipotecznego przedmiotowej nieruchomości, dokumentację nieruchomości, materiały archiwalne związane z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu w latach powojennych, skontrolowano dokumenty potwierdzające następstwo prawne strony. W chwili obecnej Biuro podejmuje czynności mające na celu merytoryczne załatwienie sprawy, w tym pismem z dnia [...] września 2022 r. zawiadomiono pełnomocnika strony, iż został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował, że w dniu 3 listopada 2022 r. wydał decyzję nr 586/SD/2022 o umorzeniu postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], hip [...] w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej, jako: P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Tak więc dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami prawa.
Z art. 35 § 1 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny więc być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślić w tym miejscu należy, że do terminów tych nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania (art. 35 § 5 K.p.a.).
Zauważyć nadto należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce nie zwalania Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia i z tego względu w tej części postępowanie sądowe podlegać musi umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stąd rozstrzygnięcie jak w pkt 3 sentencji wyroku albowiem decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. 586/SD/2022 Prezydent m. st. Warszawy umorzył postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], hip [...] w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Z uwagi natomiast na to, że organ dotychczas nie rozstrzygnął o całości wniosku z dnia [...] lutego 1949 r., należało zobowiązać organ do wydania aktu w części dotyczącej wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], hip. [...] w części nierozpatrzonej decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] (pkt 1 sentencji wyroku).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały jednak przesłanki uzasadniające stwierdzenie rażącej bezczynności organu (pkt 2 sentencji wyroku). Przedmiotowe postępowanie toczyło się ponad 70 lat i żadne argumenty nie usprawiedliwiają tak długo trwającej bezczynności organu. Skarżący co prawa aktywnie przystąpił do postępowania w lutym 2021 r. jednakże i od tego czasu organ nie rozstrzygnął o całości wniosku. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów ustawowych w załatwieniu niniejszej sprawy.
Tym niemniej, Sąd oddalił skargę na bezczynność w części dotyczącej wymierzenia grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Zastosowanie tych środków, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Sąd powinien z tej możliwości skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Są to środki dyscyplinująco - represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a także wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.
Należy zaznaczyć, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21). Kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa jednak stanowiska, że może ona być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu, tj. spowodowania wydania decyzji, co do której wydania organ pozostaje w zwłoce, a zatem chodzi o zdyscyplinowanie organu (wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Zastosowanie tych środków nie jest w niniejszej sprawie celowe, gdyż organ już częściowo rozstrzygnął sprawę, co z kolei daje asumpt do uznania, że organ szybko zakończy sprawę i wyda orzeczenie o pozostałej części żądania przedstawionego we wniosku z dnia [...] lutego 1949 r.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2, pkt 3 i w pkt 4 sentencji orzeczono odpowiednio na podstawie: art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., i art. 151 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania uzasadniony jest treścią art. 200 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się przy tym podstaw do uznania żądania skarżącego zawartego w skardze w zakresie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wedle potrójnej stawki minimalnej. Pełnomocnik skarżącego, będący radcą prawnym, profesjonalnie sporządził skargę, z zachowaniem wymogów formalnych, jednakże w ocenie Sądu, nakład jego pracy nie odbiega od powszechnie przyjętych standardów. Skargi w tego rodzaju sprawach (bezczynności) sporządzane są zazwyczaj wedle ogólnie przejętych wzorców, a ich celem jest wykazanie stanu bezczynności organu, co sprowadza się do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego i konkluzji o braku rozstrzygnięcia w sprawie.
W tego rodzaju skargach nie przeprowadza się skomplikowanych wywodów prawnych dotyczących wykładni przepisów prawa materialnego bądź procesowego, nie jest też konieczne (acz dopuszczalne) podparcie swojej argumentacji o doktrynę i orzecznictwo sądowe.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.