Uzasadnienie
F. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Wskazanym powyżej wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. (data wpływu do organu) I. K. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...].
Organ wystąpił [...] grudnia 2012 r. do Sądu Rejonowego dla W. o zaświadczenie z księgi wieczystej, na które otrzymał odpowiedź w dniu [...] stycznia 2013 r.
Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. (data prezentaty organu) następczyni prawna poprzednich właścicieli nieruchomości wniosła o rozpoznanie wskazanego wniosku dekretowego.
Kolejnymi pismami z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent W. wystąpił do Ministerstwa Finansów o informację, czy zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych za powyższą nieruchomość oraz do pełnomocnika następców prawnych właścicieli przeddekretowych nieruchomości o wyjaśnienie rozbieżności w danych osoby, która wystąpiła z wnioskiem dekretowym. Odpowiedź na to ostatnie wystąpienie wpłynęła w dniu [...] lutego 2017 r.
Z kolei pismem z dnia [...] marca 2017 r. jednostka prowadząca postępowanie zwróciła się do Biura Prawnego Urzędu W. o wystąpienie na drogę sądową o zmianę postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku przedłożonych w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów Kodeksu Napoleona. Poinformowała też w tym dniu strony o powyższym oraz wskazała przewidywany termin zakończenia postępowania – 1 grudnia 2017 r.
F. K. (następczyni prawa poprzednich właścicieli nieruchomości) wniosła ponaglenie w dniu [...] października 2017 r. (data prezentaty organu). Zostało ono przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wraz z wyjaśnieniami o stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z dnia [...] stycznia 2018 r. (data prezentaty urzędu W.) strona skarżąca zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie art. 8 kpa, art. 12 § 1 kpa, 35 § 1, kpa, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowania i wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto strona wniosła o wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości, przewidzianej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie od Prezydenta W. na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarżąca uzasadniła, iż w związku z nieuzasadnioną przewlekłością i niezałatwieniem sprawy w prawem przepisanych terminach złożyła ponaglenie. Pomimo zobowiązania się organu, że rozstrzygnie wniosek do dnia 1 grudnia 2017 r., postępowanie nie zostało zakończone - a Prezydent nie podjął żadnych czynności, mających na celu zakończenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na podjęte w sprawie czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).
Art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu jeszcze w latach czterdziestych poprzedniego wieku.
Pomimo upływu kilkudziesięciu lat od otrzymania tego wniosku, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sytuacja taka wystąpiła w badanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, iż Prezydent W. nie dochował terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, określonych w kpa. Sąd stwierdził, iż kilkudziesięcioletnie prowadzenie postępowania powoduje, że w sprawie w sposób kwalifikowany zostało naruszone prawo, na skutek długotrwałego prowadzenia postępowania. Stanowiska tego nie zmienił fakt, że charakter spraw związanych z gruntami [...], powoduje, że należyte ustalenie stanu faktycznego powoduje konieczność pozyskania i analizy archiwalnych, często nieczytelnych lub zdekompletowanych dokumentów, co wpływa znacząco na wydłużenie postępowań. Sąd wziął też pod rozwagę okoliczność dużej ilości spraw, które pozostają do rozpoznania, w związku z reprywatyzacją nieruchomości [...] - co jest mu wiadome z urzędu.
Oczywistym jest, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż nastąpiło obejście jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa w sposób rażący. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Na organie, co oczywiste, ciąży bowiem obowiązek takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie.
Reasumując, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną i przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd nie uwzględnił tych żądań. Przyznanie tej sumy, jak też ukaranie grzywną mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, organ bowiem po latach bezczynności podjął działania, zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. W celu jednak jego zakończenia zobowiązany jest ustalić zarówno krąg podmiotów, które powinny uczestniczyć w postępowaniu oraz stan faktyczny sprawy. To powoduje, że ukaranie go grzywną oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w obecnym stanie faktycznym sprawy byłoby zbyt dotkliwą sankcją dla organu za niedochowanie ustawowych terminów prowadzenia postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 tej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).