Uzasadnienie
J.G., pismem z dnia 5 maja 2011 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową – ulicę [...] w Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dwie kolejne wydane w sprawie decyzje Starosty [...] nr [...] i nr [...], ustalające odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość, zostały uchylone przez Wojewodę [...] stosownymi decyzjami nr [...] i nr [...]. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji celowo popełnia błędy w sprawie i wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do rozpoznania jego wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. w terminie dwóch miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] ustalone zostało na rzecz J.G. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Starosta [...], po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o tożsamej treści w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W tej sytuacji – zdaniem Starosty [...] – skarga jest bezzasadna i powinna zostać oddalona.
Organ zaznaczył jednocześnie, że przekazanie akt sprawy nie jest możliwe, bowiem pismem z dnia 2 lutego 2011 r. przesłano je do [...] Urzędu Wojewódzkiego i do chwili obecnej tam się one znajdują. Wobec powyższego niemożliwe było wykonanie dyspozycji Wojewody [...] wyrażonej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.
W dniu 9 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo procesowe z dnia 7 marca 2012 r., w którym wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na fakt, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sprawie objętej skargą, o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu powyższego pisma opisano przebieg postępowania przed organami administracji publicznej i podkreślono, że przedmiotowa sprawa rozpoczęła się w 2005 r. Okres załatwiania sprawy przez Starostę [...] (nie uwzględniając okresów postępowań odwoławczych) to w sumie prawie 6 lat. Tymczasem art. 35 kpa przewiduje maksymalnie 2 - miesięczny termin na załatwienie sprawy.
Pełnomocnik skarżącego przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organów administracji publicznej i podkreślił, że mimo dwukrotnego wytknięcia przez Wojewodę [...] naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, Starosta [...] nadal nie załatwił sprawy oraz nie podjął żadnych działań w celu przeciwdziałania wskazanym uchybieniom w prowadzeniu postępowania. Organ ten uporczywie nie stosuje się do jednoznacznych wskazań i zaleceń organu odwoławczego. Zasadne jest zatem, aby Sąd wydał pozytywny dla skarżącego wyrok oraz nałożył na Starostę grzywnę w celu nakłonienia go do prawidłowego i terminowego wywiązania się z jego prawem przewidzianych obowiązków. Pełnomocnik zaznaczył, że uporczywe działanie Starosty [...], uniemożliwiające skarżącemu realizację jego praw w postępowaniu administracyjnym, jest bezprawne i wynika z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadnia to uwzględnienie skargi i orzeczenie stosownej grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl natomiast art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).
Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa).
Zgodnie zaś z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
Jak słusznie podniesiono zaś w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2012 r., dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym podkreślić trzeba, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana dana sprawa, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.
Zdaniem Sądu skarga na bezczynność Starosty [...] jest uzasadniona. Wskazany organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż sprawa z wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową – ulicę [...] w Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], była już dwukrotnie przedmiotem orzekania organów administracji publicznej obu instancji. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Kolejna decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylona zaś została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].
Oceniając czy Starosta [...] pozostaje w stanie bezczynności, Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., mocą której organ odwoławczy - uznając, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części - uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zauważyć trzeba, że powyższa decyzja Wojewody [...] doręczona została Staroście [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. i - jak wynika z analizy akt sprawy - od dnia otrzymania wskazanej decyzji do dnia rozpoznania przez Sąd wniesionej skargi (tj. do dnia 15 marca 2012 r.), organ pierwszej instancji nie podjął w sprawie jakichkolwiek działań mających na celu wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Wbrew zaleceniom zawartym w decyzji organu odwoławczego Starosta [...] nie prowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga na bezczynność Starosty jest uzasadniona. Jak wskazano organ ten niemal przez rok nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Przy czym zaznaczyć trzeba, że bezczynności Starosty [...] w żaden sposób nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż akta sprawy przekazane zostały w dniu 2 lutego 2011 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie aby podjąć stosowne czynności celem ich uzyskania (np. zwrócić się z wnioskiem o ich wypożyczenie), czego jednakże w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Starosta [...] uchybił powołanym wyżej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga zasługuje więc na uwzględnienie.
Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 149 § 2 tej ustawy, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zaistniały okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Starosta [...] nie podjął co prawda działań celem uzyskania akt przekazanych organowi wyższej instancji, jednak nie można uznać, że wynikało to ze złej woli organu. Tym bardziej, że przekazanie akt Wojewodzie [...] nastąpiło w związku z wniesieniem przez J.G. zażalenia na niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy ustalenia odszkodowania, a więc było zrealizowaniem przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.