Uzasadnienie
A. T., S. R., H. P. (dalej również jako: "skarżący", "strony skarżące"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako: "SKO", "Kolegium", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 2 stycznia 2021 r. nr KOC/5245/Go/2021, stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 13 listopada 1950 r. nr L.dz. PB/8091/49/U odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Wskazując na dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "ppsa"), zażądali: 1) zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do wydania decyzji co do istoty sprawy w terminie określonym przez Sąd;
- 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że 25 stycznia 2021 r. SKO w Warszawie wydało decyzję nr KOC/5245/Go/14, którą stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium. Od powyższej decyzji złożone zostały wnioski o ponowne rozparzenie sprawy dwa wnioski właścicieli lokali (z 12 lutego 2021 r.) oraz wniosek m. st. Warszawy (z 15 lutego 2021 r.), a także wniosek uczestników postępowania z 16 lutego 2021 r. (cofnięty pismem z 8 września 2021 r.). Zauważyli, że 24 marca 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo m. st. Warszawy, informujące o podstawie nabycia praw do poszczególnych lokali w budynku posadowionym częściowo na przedmiotowej nieruchomości hipotecznej. Zdaniem skarżących, pismo to skutkowało pozyskaniem przez SKO danych niezbędnych do wydania decyzji co do istoty sprawy, czego organ nie uczynił.
Pismem z 6 kwietnia 2021 r. Kolegium wystąpiło do Urzędu Stanu Cywilnego m. st. Warszawy o przesłanie odpisów skróconych aktów zgonu uczestników postępowania J. P., S. Z. i W. P., do których skierowana została decyzja z 25 stycznia 2021 r. Informację o śmierci ww. organ uzyskał 22 lutego 2021 r. z pisma m. st. Warszawy. Żądane dokumenty wpłyneły do SKO 18 maja 2021 r., wobec czego postanowieniem z 27 maja 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "kpa"), zawiesiło postępowanie administracyjne.
Pismem z 8 września 2021 r. skarżący zwrócili się do kolegium z wnioskiem o podjęcie postępowania i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Jednocześnie przedstawili dokumentację określającą następstwo prawne po wyżej wskazanych zmarłych uczestnikach postępowania. Następnie, pismem z 13 września 2021 r. złożyli wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa, ponownie podkreślając, że organ jest w posiadaniu kompletnego materiału umożliwiającego zakończenie postępowania administracyjnego. Wskazali, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestników postępowania, jednakże do jego zawieszenia oraz zobowiązania pełnomocnika wnioskodawcy do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne nastąpiło ponad 3 miesiące po pozyskaniu przez SKO w Warszawie informacji o śmierci tych uczestników. Podnieśli również, że SKO zwlekało niemal 1,5 miesiąca z podjęciem czynności umożliwiających zawieszenie postępowania, co skutkowało pozbawieniem możliwości szybszego zgromadzenia dokumentacji obrazującej następstwo prawne.
Ich zdaniem, organ SKO zgromadził kompletną dokumentację, konieczną do wydania decyzji na ponad 2 miesiące przed zawieszeniem postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe, pismem z 14 września 2021 r. (złożonym tego dnia w organie) A. T., S. R., H. P. wnieśli skargę na bezczynność Kolegium, w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że decyzją z 14 września 2021 r. nr KOC/5663/Go/21 dokonało oceny zasadności wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym zakończyło postępowanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Kolegium dysponowało informacją o śmierci dwóch uczestników postępowania (wniosek m.st. Warszawy). Organ powołał się na przedstawione przez stronę nieczytelne wydruki komputerowe z bazy danych i wskazał na konieczność analizy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji i przesyłek zwróconych przez pocztę. Powołał się na opóźnienia w doręczaniu korespondencji przez operatora pocztowego, związane m.in. z epidemią Covid. Kolegium podniosło, że nie miało wpływu tak na termin dokonania zwrotów przesyłek przez pocztę, ani też na datę przekazania odpisów aktów zgonu uczestników postępowania przez USC.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (art. 37 § 1 pkt 1 kpa). Skarga na bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 35 § 1 kpa wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny więc być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślić w tym miejscu należy, że do terminów tych nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania (art. 35 § 5 kpa).
W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali postępowanie organu dotyczące rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 25 stycznia 2021 r., wobec czego Sąd był zobligowany do dokonania oceny działań Kolegium podejmowanych w tym zakresie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowe żądania wpłynęły do SKO pomiędzy 17 a 22 lutego 2021 r. Z wniosku m. st. Warszawy z 15 lutego 2021 r. wynikało, że zaskarżona decyzja została skierowana do osób zmarłych – J. P. i S. Z. - do pisma załączono wydruk zrzutu ekranu monitora komputera, w celu uprawdopodobnienia tego twierdzenia. Załącznik dotyczy dwóch ww. uczestników postępowania i jest trudny do odczytania.
Z kolejnego pisma m.st. Warszawy z 19 marca 2021 r. Kolegium uzyskało informację, że sprzedaż lokali nr 3, 6, 7, 9, 12, 15, 22, 23, 24, 31, 32, 33, 36, 32 A i 41 A w budynku przy ul. [...] w Warszawie nie była poprzedzona decyzją w tym przedmiocie. Pozostałe lokale w tym budynku zostały takimi aktami objęte.
Pismem z 6 kwietnia 2021 r. Kolegium zwróciło się do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie stosownych odpisów aktów zgonu ww. oraz uczestnika postępowania W. P. Organ wyjaśnił, że data wystąpienia o powyższe dane wynikała z analizy zwrotów przesyłek skierowanych do ww., a zwróconych przez Pocztę Polską. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zwrot korespondencji skierowanej do W. P. nastąpił 16 lutego 2021 r., do S. Z. i J. P. – 2 marca 2021 r.
Odpisy aktów zgonu wpłynęły do organu 18 maja 2021 r., w następstwie czego, postanowieniem z 27 maja 2021 r. SKO zawiesiło postępowanie administracyjne.
Z treści art. 103 kpa wynika, że bezpośrednim skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest wstrzymanie biegu terminów procesowych przewidzianych w kodeksie. Terminy te pozostają wstrzymane na czas zawieszenia postępowania i zaczynają biec z chwilą jego podjęcia. Dodatkowo zauważyć należy, że z art. 35 § 5 kpa wynika jednoznacznie, że do terminów tych nie wlicza się "okresów zawieszenia postępowania", co oznacza, że zawieszenie postępowania powoduje wstrzymanie biegu tych terminów do momentu podjęcia zawieszonego postępowania, od którego biegną one dalej, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że przy obliczaniu terminów do załatwienia sprawy sumuje się okres od wszczęcia postępowania do dnia jego zawieszenia z okresem od podjęcia zawieszonego postępowania do dnia wydania decyzji. Zarzut bezczynności organu (art. 37 § 1 pkt 1 kpa – nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa) jest bowiem uzasadniony tylko wówczas, gdy po odliczeniu okresu zawieszenia postępowania termin ustawowy do załatwienia sprawy został przekroczony.
W wyroku z 30 września 2021 r. II OSK 1470/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia."
Analizując powyższe przyjąć należy, że do ustawowego (wskazanego w art. 36 § 1 kpa) terminu załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, tym bardziej, że w okresie zawieszenia postępowania organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (art. 102 kpa).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób pominąć, że postanowieniem z 27 maja 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło postępowanie w sprawie oraz wezwało skarżących do podjęcia działań zmierzających do ustalenia następstwa prawnego po zmarłych uczestnikach postępowania (art. 100 § 1 kpa). Postanowienie SKO zostało prawidłowo doręczone stronom i nie zostało przez nie zakwestionowane. Podjęcie powyższego rozstrzygnięcia nastąpiło po 9 dniach od daty otrzymania przez Kolegium odpisów aktów zgonów uczestników postępowania. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wraz ze stosowną dokumentacją wpłynął 8 września 2021 r.
W następstwie powyższego, decyzją z 14 września 2021 r. nr KOC/5663/Go/21 Kolegium podjęło zawieszone postępowanie administracyjne i rozpatrzyło wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, wypełniając tym samym żądanie zawarte w złożonej skardze.
Wbrew zarzutom skarżących nie można zatem uznać, że SKO pozostawało w bezczynności. Zdaniem Sądu organ podejmował stosowne działania w rozsądnych terminach – od otrzymania urzędowego potwierdzenia stosownymi aktami stanu cywilnego informacji o śmierci uczestników postępowania (18 maja 2021 r.) do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (27 maja 2021 r.) upłynęło 9 dni. Ponadto, jak wskazano już wyżej – okresu czasu po zawieszeniu postępowania nie należy organowi wliczać jako czasu pozostawania w bezczynności. Postanowienia skarżący nie kwestionowali.
Podkreślenia wymaga, że na etapie rozpoznania skargi na bezczynność Sąd nie rozstrzyga o prawidłowości postanowień o zawieszeniu postępowania.
Jednocześnie zauważyć trzeba, że Kolegium niezwłocznie po otrzymaniu stosownej dokumentacji postępowanie podjęło i rozpatrzyło sprawę co do istoty. Dodatkowo z dat określających powyższe wynika, że czas od złożenia dokumentacji (8 września 2021 r.) do wydania decyzji (14 września 2021 r.) wynosił 6 dni, co trudno ocenić jako pozostawanie przez organ w zwłoce w rozpatrywaniu sprawy.
Odnosząc się do dokonanej powyżej analizy postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd ocenił zarzuty skargi A. T., S. R. i H. P. jako bezzasadne, uznając, że w dacie jej wniesienia nie można było skutecznie zarzucić organowi pozostawania w bezczynności.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.