Uzasadnienie
M. M. (dalej jako "skarżąca") pismem z 14 kwietnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie gminy [...], we wsi [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...].
W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z [...] sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie, w którym zażądała stwierdzenia bezczynności organu ze względu na wykazywanie się przez niego bezczynnością oraz bezzasadne przesuwanie terminu rozpatrzenia wniosku i do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek z [...] listopada 2017 r. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Wskazała, że organ [...] maja 2018 r. wnioskował o udostępnienie informacji do Sądu Rejonowego w [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...], w związku z czym domniemywa, że nie dysponował danymi umożliwiającymi rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności niezwłocznie. Jej zdaniem przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Podniosła również, że nie została poinformowana o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ani o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy.
Zarzuciła organowi, że wielokrotnie w pismach zawiadamiał ją o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, jednakże jako jedyny powód uzasadniający opóźnienia wskazywał argument dużej ilości spraw tego rodzaju i okoliczność, iż są one rozpatrywane według kolejności wpływu. Podkreśliła, że terminy zakreślane przez organ nie zostały wyznaczone z zachowaniem szybkości postępowania gdyż przedmiotowa sprawa winna być rozpatrzona nie później niż w terminie miesiąca, a nawet szczególnie skomplikowany charakter sprawy nie uzasadnia rozpatrywania jej przez okres ponad 3 lat. W jej ocenie pismo z [...] lutego 2021 r. pozwala na stwierdzenie, że organ mimo upływu kliku lat nie przystąpił nawet do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności wniosła o ustalenie, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgromadzony do chwili obecnej materiał dowodowy świadczy o tym, że aktywnie podejmuje wszelkie możliwe działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podał, że wniosek skarżącej z [...] listopada 2017 r. dotyczył stwierdzenia nieważności trzech decyzji, tj.: decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r., decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. oraz z [...] września 1994 r. Jednocześnie podkreślił, że w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć wniosek w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, którą przejął nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa (i stały się one nieruchomościami Państwowego Funduszu Ziemi), a dopiero później może rozpatrzyć wniosek w części dotyczącej dwóch decyzji Wojewody, którymi nieruchomości te – jako wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi – mogły zostać przekazane AWRSP.
Podnosił przy tym, że mimo licznych wystąpień do urzędów, na których odpowiedz jeszcze nie została przesłana – tj. Starostwa Powiatowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] lutego 2021 r.), Urzędu Gminy [...] (pismami z [...] sierpnia 2019 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] listopada 2020 r.), ZUS Oddział w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), KRUS Odział Regionalny w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (pisma z [...] grudnia 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r.), [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (pismo z [...] lutego 2021 r.), Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w [...] (pismo z [...] kwietnia 2021 r.); Sądu Rejonowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r.) oraz Archiwum Państwowego w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.) - do chwili obecnej nie udało się odnaleźć całości akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika i dokumentów pozwalających na ocenę tej decyzji przez pryzmat wad z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Instytucje te przesłały jedynie pojedyncze dokumenty związane ze sprawą. Te natomiast są bardzo niespójne i wprowadzają wiele rozbieżności niepozwalających ustalić, jaki był stan nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z [...] marca 1979 r., w szczególności stanu prawnego gospodarstwa rolnego w latach 1973-1979. W tym okresie bowiem wobec spornej nieruchomości było wydanych kilka aktów własności ziemi na rzecz różnych osób. Jednocześnie wskazał, że [...] marca 2021 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] nadesłał kopię decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1986 r. stwierdzającej nieważność jednego z aktów własności ziemi, którego przedmiotem było to gospodarstwo. Minister stwierdził również, że wielokrotnie do nadesłania wyjaśnień w sprawie wzywany był pełnomocnik skarżącej, m.in. pismem z [...] kwietnia 2021 r. o nadesłanie postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. K. (który był adresatem ocenianej decyzji Naczelnika z [...] marca 1979 r. i został w niej wskazany jako właściciel spornej nieruchomości).
Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej poinformowany został, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2021 r., a w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. został on zapewniony, że Ministerstwo dołoży starań, aby do tego czasu zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie.
Przy piśmie z [...] lipca 2021 r. Minister uzupełnił akta administracyjne sprawy, poprzez nadesłanie postanowienia z [...] lipca 2021 r. nr [...], którym zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] i wezwał skarżącą do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S. K., synu J. i A., ur. [...] kwietnia 1902 r.; oraz przy piśmie z [...] października 2021 r. poprzez nadesłanie postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie gminy [...], we wsi [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] jest zasadna.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkością postępowania, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - w myśl art. 35 § 3 k.p.a. - powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to natomiast przyczyny, których źródłem nie są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania).
Opieszałość w załatwieniu sprawy administracyjnej kwalifikowana jako "bezczynność" – jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - ma natomiast miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych ani w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis obliguje z kolei organ do zawiadamiania strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
Samo jednak wyznaczenie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy (który w dacie wniesienia skargi jeszcze nie ekspirował) nie w każdym przypadku uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W szczególności nie będzie się tak działo, gdy do przedłużenia terminu zakończenia postępowania będzie dochodziło wielokrotnie, a nie wynika to z potrzeb danego postępowania (np. konieczności pozyskania opinii biegłych i oczekiwania na jej sporządzenie, czy prowadzenie długotrwałych czynności poszukiwawczych dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia).
Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w pismach kierowanych do pełnomocnika strony (z [...] września 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r.), jedyną przyczyną, z powodu której nie przystąpiono do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej ujętego w jej podaniu z [...] listopada 2017 r. i dziewięciokrotnie przedłużano termin, do którego ma to nastąpić (ostatecznie wyznaczony na 30 czerwca 2021 r.) było przyjęcie założenia, że warunkiem koniecznym oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. Tymczasem takie założenie jest w ocenie Sądu błędne i nie uwzględnia specyfiki postępowań prowadzonych w trybie art. 156 § 1 i n k.p.a., gdzie nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej załatwionej w trybie zwykłym (tu sprawy przekazania do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie gminy [...]), a jedynie ocenia, czy wydana w trybie zwykłym decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Innymi słowy w postępowaniu nadzorczym nie będzie się rozstrzygało o przekazaniu określonych gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie badało, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania decyzji, organ wojewódzki mógł zgodnie z prawem podjąć w tym przedmiocie rozstrzygnięcie o treści w tej decyzji ujętej.
Stąd sama potencjalna możliwość eliminacji decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1979 r., która skądinąd w aktualnym stanie prawnym jest wykluczona (vide art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego. Dz.U., poz. 1491), nie determinuje obecnie możliwości dokonania w postępowaniu nadzorczym oceny decyzji Wojewody [...] z 1993 r.
W tym stanie rzeczy, mimo że w dacie wnoszenia skargi wyznaczony na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowy termin załatwienia zawisłej przed nim sprawy zainicjowanej podaniem skarżącej z [...] listopada 2017 r. jeszcze nie upłynął, a jednocześnie do dnia wyrokowania decyzja w tej sprawie nie została podjęta, uznać należy że przy jej rozpoznawaniu organ ów pozostaje w stanie bezczynności. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania tego faktu i wyznaczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Ministrowi terminu załatwienia sprawy, a także dokonanie - stosownie do § 1a ww. artykułu - oceny charakteru zaistniałej zwłoki.
Wyznaczając dwumiesięczny termin na zakończenie postępowania, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.
Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w sprawie jednak nie zaistniała. Organ bowiem nie tyle uchylał się od zajęcia w niej wiążącego stanowiska, co przyjął – jak już wyżej podniesiono - błędną koncepcję jej procedowania w powiązaniu z sprawą zainicjowaną tym samym wnioskiem skarżącej, ale dotyczącą innej decyzji.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.