Uzasadnienie
D. K. (dalej jako "skarżąca") pismem z [...] stycznia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku A. K. z 15 lipca 1985 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...], w części odnoszącej się do dz. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzją z [...] grudnia 1988 r. nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, jednak jedynie w odniesieniu do dz. nr [...] pow. [...] m2 z obrębu [...] (tj. gruntu pod budynkiem przy ul. [...] oraz ogrodu), pominięto natomiast dz. nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą drogę przebiegającą obok ww. nieruchomości. Kolejną decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do dz. nr [...], jednak decyzja ta uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...].
Od tego czasu organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, choć postępowanie administracyjne trwa od 11 lat. Organ nie zareagował również na wnoszone ponaglenia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznanie na rzecz skarżącej zadośćuczynienia i odszkodowania za czas zwłoki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie zostało dotychczas zakończone z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Sąd zarządzeniem z 12 marca 2020 r. wezwał skarżącą do sprecyzowania skargi z [...] stycznia 2020 r., poprzez wyjaśnienie, czy skarga ta wniesiona została w imieniu własnym (a jeśli tak - zobowiązano do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu wskazując, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że D. K. jest właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, zaś roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu położonego przy ww. ulicy o pow. [...] m2 przysługuje A. K.), czy też w imieniu A. K., a jeśli tak - zobowiązano do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu ww. osoby przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi z [..] czerwca 2020 r. skarżąca poinformowała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, którą w drodze umowy darowizny otrzymała od matki – A. K., a która zmarła w 2012 r. Na dowód powyższego skarżąca przedłożyła akt notarialny z [...] kwietnia 1991 r. Rep. [...] – umowę darowizny, dotyczącą dz. nr [...] o pow. [...] m2.
Sąd zarządzeniem z 16 czerwca 2020 r. poinformował skarżącą, że z nadesłanej umowy darowizny z [...] kwietnia 1991 r. wynika, że D. K. nabyła od A. K. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2. Z kolei roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dotyczy dz. nr [...] o pow. [...] m2. W tej sytuacji konieczne jest wykazanie przez skarżącą interesu prawnego (następstwa prawnego) w postępowaniu dotyczącym ostatniej z ww. działek. Zobowiązano jednocześnie skarżącą do nadesłania aktu zgonu A. K. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia.
Przy piśmie z [..] czerwca 2020 r. skarżąca nadesłała akt zgonu, z którego wynika, że A. K. zmarła w dniu [...] lutego 2012 r. Poinformowała jednocześnie, że nie przeprowadzono po zmarłej postępowania o stwierdzenie nabycia spadku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadniona zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ stosownego aktu.
Stosownie natomiast do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, A. K. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1953 r. Rep. Nr [...], kupiła od M. T. (następcy prawnego przeddekretowych właścicieli nieruchomości) budynek przy ul. [...] w W. wraz ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami oraz prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu o pow. [...] m2 nr hip. [...].
Wnioskiem z 15 lipca 1985 r. A. K. wystąpiła o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] grudnia 1988 r. nr [...] ustanowił na rzecz wnioskodawczyni prawo użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Urzędu [...] z [...] kwietnia 1989 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 1990 r. sygn. akt I SA 830/89 oddalił skargę na tę decyzję.
Umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1991 r. Rep. [...], A. K. darowała swojej córce – D. K. dz. nr [...] o pow. [...] m2 (której była użytkownikiem wieczystym) oraz znajdujący się na niej budynek (stanowiący własność darującej).
Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] ustanowił na rzecz A. K. prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] o pow. [...] m2, jednak decyzja ta uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...], zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu po wydaniu ww. decyzji. Zauważyć jednak należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Stroną takiego postępowania z całą pewnością jest wnioskodawca, tj. osoba, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte, jak również każdy inny podmiot, który wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi.
Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16).
W niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości (w tym dz. nr [...]) wystąpiła w dniu 15 lipca 1985 r. A. K. W sprawie bezsporne jest również, że osoba ta zmarła w dniu [...] lutego 2012 r. i nie przeprowadzono po niej postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, jak również nie sporządzono aktu poświadczenie dziedziczenia, a w konsekwencji nie można ustalić, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. działki. Tylko bowiem następca prawny zmarłej będzie posiadał interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu.
Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że skarżąca D. K. nabyła od matki w drodze darowizny prawo użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. [...] m2 oraz prawo własności posadowionego na niej budynku. Z przedmiotowego aktu notarialnego w żaden sposób nie wynika, bowiem, aby jednocześnie nabyła ona roszczenie do wystąpienia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do położonej w sąsiedztwie dz. nr [...] (lub wejścia w miejsce A. K. jako strona toczącego się postępowania). Jak już bowiem wskazano powyżej, w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uczestniczy jedynie wnioskodawca, organ oraz osoby, które wykażą swój interes prawny do gruntu objętego takim wnioskiem (np. prawo użytkowania wieczystego).
Z powyższych względów skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony podlegała oddaleniu. Skarżąca nie była bowiem stroną postępowania administracyjnego (była jedynie pełnomocnikiem matki), jak również nie przedłożyła dokumentów potwierdzających jej interes prawny w tym postępowaniu.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca po wykazaniu, w prawnie przewidzianej formie, następstwa prawnego po zmarłej A. K., będzie uprawniona do ponownego wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., a następnie (w przypadku braku decyzji), do wniesienia do Sądu skargi na bezczynność.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.