Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. M. M. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku B. K. i A. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. Nr [...], którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W. Nr HIP [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie wszystkich stron postępowania, bowiem bez ich udziału postępowanie nie może się toczyć. Stronami – w oparciu o art. 28 k.p.a. – są właściciele wykupionych lokali mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie z ich udziałem, a w przypadku stwierdzenia ich śmierci – z udziałem ich następców prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 lipca 2013 r. skarżący wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] ([...]). Tym samym spełniony został formalny wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu.
Oceniając zatem merytorycznie zasadność skargi należy podkreślić, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale –mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako; k.p.a.) zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a tym samym wydania przez Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, iż organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce.
Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1956 r., Nr [...], został złożony przez M. M., działającego w imieniu J. K. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, w dniu 13 października 2010 r. (poprzedni wniosek – z dnia 19 sierpnia 2009 r. – został pozostawiony bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a.). Od tej zatem daty rozpoczęły bieg terminy określone w art. 36 i 37 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, mimo upływu ponad trzech lat od wniesienia ww. wniosku, Kolegium nie zakończyło zainicjowanego nim postępowania i nie podjęło rozstrzygnięcia w sprawie. W toku tego postępowania co prawda podejmowane były liczne czynności zmierzające głównie do ustalenia kręgu stron postępowania oraz ich danych adresowych.
W związku z koniecznością ustalenia spadkobierców po S. U. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. postępowanie zostało zawieszone i stan ten trwał do dnia [...] lutego 2012 r., kiedy to postępowanie zostało podjęte.
W dniu [...] lutego 2012 r. zmarł J. K. W dniu 15 października 2012 r. M. M. złożył odpis postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po ww. z dnia [...] września 2012 r. Oboje spadkobiercy po ww. – B. K. i A. K. udzielili M. M. pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów w niniejszej sprawie. Umową z dnia [...] maja 2013 r. M. M. nabył od B. K. część jej udziałów w spadku po J. K. W dniu 3 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności strony postępowania (85 osób). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia wynika, że jedna ze stron – A. H. - zmarła w dniu [...] grudnia 1990 r., co w ocenie organu uzasadnia konieczność ustalenia jej następców prawnych i zawiadomienia o toczącym się postępowaniu.
Z akt sprawy wynika, że w celu rozpoznania wniosku organ zwrócił się także o dokumenty archiwalne dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku M. M. jest uzasadniona, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.
Natomiast należy podkreślić, odnosząc się do argumentów uzasadniających zdaniem organu nierozpoznanie wniosku, że niewątpliwie rację ma organ twierdząc, że postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie z udziałem wszystkich stron postępowania. Zwrócić należy jednak uwagę na dwie okoliczności: po pierwsze działanie organu zmierzając do ustalenia kręgu stron podejmowane były z naruszeniem przepisów dotyczących szybkości postępowania. Nie może bowiem ujść uwadze, że organ zawiadomił o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozostałe osoby, które uznał za strony postępowania dopiero w dniu 3 kwietnia 2013 r., a zatem dopiero po tej dacie powziął wiadomość o śmierci jednej z osób znajdujących się w tym kręgu. Te czynności mogły być z pewnością podjęte przed zawieszeniem postępowania [...] listopada 2010 r., co niewątpliwie przyspieszyłoby postępowanie, albowiem wiele czynności wykonywanych byłoby jednocześnie.
Natomiast niezależnie od powyższego organ winien rozważyć, czy wszystkie osoby, którym doręczono zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania na wniosek J. K., posiadają usprawiedliwiony, oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny uzasadniający bycie stroną w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się wszak pogląd, że przesłanką uznania kogoś za stronę postępowania jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który musi wynikać z przepisu prawa materialnego, z którego z kolei wypływać ma prawo do konkretnego uprawnienia lub obowiązku określonej osoby (art. 28 k.p.a.). Musi zatem istnieć norma prawna nadająca tej osobie miano strony postępowania administracyjnego, która będzie mogła wywodzić z niej konkretne korzyści realizowane w tym postępowaniu.
Tym samym w niniejszej sprawie organ winien ocenić, czy orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (bez względu na jego treść) w jakikolwiek sposób zmieni sytuację prawną osób, które zawiadomił o toczącym się postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ uznał za strony postępowania wszystkie osoby, które w wypisie z rejestru gruntów i budynków zostały wskazane jako władające nieruchomością (lub ich następcy prawni), jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozważyło, czy rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych (o ile księga taka została założona dla poszczególnych lokali) nie chroni ich właścicieli w takim zakresie, który uzasadnia twierdzenie o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
Konkludując Sąd uznał, że mimo pozostawania przez kilka miesięcy postępowania bez biegu, wobec jego zawieszenia organ uchybił terminom kodeksowym do rozpoznania wniosku.
W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej są postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest często z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Jednakże mając na względzie wspomniany historyczny i skomplikowany charakter sprawy, w załatwieniu której organ pozostaje w zwłoce, nie można uznać, iż zwłoka ta przybrała postać rażącą, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
Nie wystarczy przy tym samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (patrz: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane okoliczności nie uzasadniają również celowości wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Konkludując, uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 149 § 1 i 2 oraz – w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny – w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.