Uzasadnienie
H. B. pismem z dnia 7 marca 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającej stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w miejscowości K., gmina K., nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwróciła się o zobowiązanie organu do przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że bezczynność organu jest oczywista i rażąca. Jedynymi czynnościami podjętymi przez organ w ciągu 15 miesięcy od momentu przekazania akt sprawy administracyjnej było kilkukrotne informowanie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania. Skarżąca zaznaczyła, że organ nie przeprowadził żadnych czynności służących merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, w tym nie przeprowadził dowodów, o które wnioskowała w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r.
W dniu 7 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej nadał pismo (omyłkowo datowane na 8 stycznia 2015 roku), w którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismo zostało doręczone organowi w dniu 11 stycznia 2016 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ poinformował strony kolejnym pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania do 30 czerwca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nierozpoznanie odwołania jest spowodowane dużą liczbą spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Ponadto, wskazał na złożony aspekt podmiotowy i skomplikowaną reprezentację stron. Dodał, że musiał wystąpić do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o wypożyczenie akt w sprawie [...], zakończonej decyzją z [...] marca 2012 r. Zaznaczył, że konieczność pozyskania akt sprawy i oczekiwanie na ich wypożyczenie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą przed zarzutem bezczynności, a informowanie za każdym razem stron w trybie art. 36 § 1 kpa o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy powoduje, że nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez strony w piśmie z 20 stycznia 2015 r. (tj. nie wystąpienia do konserwatora zabytków o zmianę kwalifikacji wnioskowanego budynku oraz nie powołanie biegłego dla oceny charakteru budynku), organ stwierdził, że są to rzeczywiste przyczyny skargi, która tylko formalnie dotyczy nierozpatrzenia sprawy w terminie. Dodał, że skarżąca składając skargę na bezczynność zmierza do zmiany stanowiska konserwatora zabytków i wydania przez biegłego korzystnej opinii, a nie do niezwłocznego zakończenia postępowania. Jednak skarga na bezczynność nie służy do merytorycznego wpływania na kierunek postępowania wyjaśniającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1 a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w bezczynności. Po pierwsze organ od dnia 24 listopada 2014 r., tj. od daty wpływu do organu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. do dnia wyrokowania nie rozpoznał odwołania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Po drugie z akt sprawy nie wynika, aby od dnia 24 listopada 2014 r., organ podjął skuteczne działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania.
Jedynymi bowiem czynnościami podejmowanymi w sprawie przez organ było kilkukrotne przesuwanie terminu załatwienia sprawy i wskazywanie nowych terminów załatwienia, o czym organ poinformował strony pismami z 18 grudnia 2014 r., z 2 marca 2015 r., 30 czerwca 2015 r., 4 stycznia 2016 r.
Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o wypożyczenie akt innego postępowania, tj. zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. znak: [...], stwierdzającą, że ww. zespół pałacowo-parkowy, położony na działce nr [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Ponadto, wezwał adwokata [...] do nadesłania pełnomocnictwa od J. K. oraz zwrócił się do J. K. o wyjaśnienie, czy jest zastępowany przez adwokata [...], S. K. lub H. B., czy też działa w sprawie osobiście.
Takie działania organu uznać należy za mało skuteczne skoro od ponad półtora roku od daty wpływu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. do dnia orzekania przez Sąd, organ nie był w stanie zgromadzić potrzebnych mu akt i dokumentacji oraz ustalić kwestii reprezentacji stron, by wydać merytoryczną decyzję w sprawie.
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że od ponad półtora roku organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość wniosków, odwołań oraz innych spraw wpływających do organu. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania spraw.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w określonym terminie. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Termin ten pozwoli organowi na wyjaśnienie kwestii pełnomocnictwa i nadesłania akt.
Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest, że organ do dnia wyrokowania nie wydał orzeczenia w sprawie. Nie można również pominąć faktu, że aktywność organu w zakresie zebrania całości dokumentacji oraz ustalenia kwestii reprezentacji stron nastąpiła dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi do Sądu.
Odnosząc się do żądania skarżącej dotyczącego zobowiązania organu do przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. podnieść należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości zobowiązania przez Sąd organu do przeprowadzenia i uwzględnienia dowodów. To organ w toku prowadzonego postępowania decyduje o tym, czy uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu w sprawie, czy też go nie uwzględnić. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu jedynie wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 371).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł i opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.