Uzasadnienie
J. N., K. Z., H. S., A. Z., reprezentowani przez radcę prawnego P. Z., pismem z 1 marca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za działki gruntu położone w W. przy ul. [...], oznaczone nr [...] z obrębu [...], który to teren objęty został działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Wskazanym uprzednio wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r., J. N., K. Z., H. S. i A. Z. wystąpili o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość.
Organ podjął czynności zmierzające do skompletowania akt sprawy zwracając się w dniu 30 sierpnia 2013 r. do innej jednostki organizacyjnej urzędu o przesłanie informacji z rejestru gruntów odnośnie ww. nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi dla celów służbowych. Powyższe dokumenty uzyskał w dniu 4 listopada 2013 r. (data prezentaty organu).
Następnie wnioskodawcy pismem, które wpłynęło do organu w dniu 15 stycznia 2014 r., złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zostało ono przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy piśmie z dnia 13 lutego 2014 r.
Kolejne czynności w prowadzonym postępowaniu zostały zrealizowane przez organ w dniu 4 lutego 2014 r., kiedy to zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o przesłanie fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r., sygn. K 262 wraz z odpowiednim opisem, dotyczącym tego terenu oraz w przypadku istnienia innych zatwierdzonych planów szczegółowych, obejmujących powyższą nieruchomość o podanie zawartych w nich danych. Wystąpił też do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy B. o informację w jaki sposób Miasto włada przedmiotową nieruchomością (dz. [...]), o wskazanie aktualnego wykorzystania tego terenu i o ewentualne przesłanie dokumentów potwierdzających powyższe informacje. Ponadto pismem z tej samej daty udzielił informacji wnioskodawcom o stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji do dnia [...] czerwca 2014 r.
Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. wskazana uprzednio Delegatura udzieliła odpowiedzi, informując: o aktualnym zagospodarowaniu terenu, planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującego ww. nieruchomość oraz wskazanym w nim przeznaczeniu terenu.
Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz za aktami sprawy.
Ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Po przedłożeniu w dniu 14 kwietnia 2014 r. (data prezentaty organu) Prezydentowi ww. orzeczenia, organ prowadzący postępowanie w dniu 23 czerwca 2014 r. otrzymał odpowiedź z Archiwum Państwowego W. wraz z kopiami fragmentów Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. oraz informację, że w zasobie nie odnaleziono szczegółowych planów obejmujących przedmiotową nieruchomość.
Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. wnioskodawcy wystąpili o przyspieszenie załatwienia sprawy odszkodowania, po czym zostali pismem z dnia 12 października 2015 poinformowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2016 r. W tym samym dniu Prezydent wystąpił do Urzędu W. Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy B. o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto budowę ul. [...] (dz. ew. nr [...], z obrębu [...]), podanie daty wejścia inwestora w teren oraz o ewentualne przeslanie kserokopii dokumentów potwierdzających powyższą informację. W odpowiedzi uzyskał informację, że Dzielnica [...] nie dysponuje dokumentacją, dotyczącą rozpoczęcia budowy ul. [...].
Następne czynności organ podjął w dniu 12 kwietnia 2016 r. kiedy to wystąpił do:
- - Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. o informację, czy teren przedmiotowej nieruchomości, obecnie wchodzący w skład części działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu [...], objęty został jakąkolwiek decyzją lokalizacyjną, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji, kiedy ewentualnie inwestycja została zrealizowana oraz czy teren przedmiotowej nieruchomości, przed zrealizowaniem inwestycji, był zagospodarowany przez osobę (lub instytucję) inną niż poprzedni właściciel lub następca prawny,
- - Zarządu Dróg Miejskich o podanie kiedy rozpoczęto budowę ul. [...], daty wejścia inwestora w teren oraz o ewentualne przesłanie kserokopii dokumentów, potwierdzających powyższa informację.
- - wnioskodawców - wyznaczając nowy, przewidywany termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 sierpnia 2016 r.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z dnia 1 marca 2016 r. strona skarżąca zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "kpa."). Wskazała, że organ nie rozpoznał wniosku i nie wydał stosownego aktu adminstracyjnego. Przy czym w niniejszej sprawie w całości wypełniona jest dyspozycja art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a zatem brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych lub faktycznych do jej zakończenia.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi.
Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w związku z trudnościami w ustaleniu dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania omawianą działką wystąpiono o przesłanie niezbędnych dokumentów oraz poinformowano strony o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej określona jako "ppsa.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).
W tym miejscy należy podnieść, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość - zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie.
W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został w dniu 26 sierpnia 2013 r. i do dnia wydania wyroku nie został rozpoznany – co pozostaje poza sporem. Z uwagi na to, że Prezydent nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w jej rozstrzygnięciu należało stwierdzić, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest zasadna. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Termin ten jest - w ocenie Sądu - wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego.
Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość stanowi rażące naruszenie prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Jest ona prowadzona w trybie przepisu art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami. Sądowi znane są z urzędu okoliczności związane z bardzo dużą ilością spraw prowadzonych w tym trybie przez Prezydenta W. Postępowania te są niewątpliwie postępowaniami skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów.
Powyższe powoduje, że zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w terminie, określonym w kpa., jest często obiektywnie niemożliwe. Jednak, uwzględniając powyższe w niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że gromadząc materiał dowodowy organ w sierpniu 2013 r. zwrócił się do innej jednostki organizacyjnej urzędu, a następne aktywne działania w sprawie podjął dopiero w dniu 4 lutego 2014 r. Po czym od otrzymania w dniu 14 kwietnia 2014 r. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i mimo wniosku stron o przyspieszenie załatwienia sprawy kontynuował gromadzenie materiału dowodowego podejmując kolejne czynności dopiero w dniu 12 października 2015 r. Po czym, już po wpłynięciu skargi do Sądu, zainicjował kolejne działania w sprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r.
Takie prowadzenie postępowania przez organ nie pozwala uznać, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.