Uzasadnienie
K. Z., T. Z., W. Z., S. D. i K. B. wnioskiem z dnia 4 marca 2015 r. wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Przy czym już w dniu 2 grudnia 2011 r. (data prezentaty organu) Z. P., H. O. i B. B. wystąpiły do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość.
Prowadząc niniejsze postępowanie organ wystąpił w dniu 25 czerwca 2013 r. do S. D. o udzielenie informacji, czy jest następcą prawnym M. Z.– współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, w wyniku czego w dniu 16 lipca 2013 r. uzyskał informację o potencjalnych następcach ww. osoby.
W dniu 4 maja 2015 r. K. Z., T. Z., W. Z., S. D. i K. B. wystąpili z zażaleniem, w trybie art. 37 Kodeksu postepowania administracyjnego – dalej "kpa.", do organu wyższego stopnia, na skutek czego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.
Przy pismach z dnia 25 maja 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. ww. wnioskodawcy przedłożyli odpis prawomocnych postanowień, ustalających następców prawnych przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 7 stycznia 2016 r. adwokat T. Z., reprezentując wskazane powyżej osoby, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku o odszkodowanie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa, poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, określonych przepisami kpa. i wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] uznał, zażalenie za nieuzasadnione, jednak wobec braku jakichkolwiek informacji od organu I instancji o podejmowanych w sprawie czynnościach w dniu 25 września 2015 r. ponownie wystąpili do Wojewody z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi uzyskali informację, że środek z art. 37 kpa. został wyczerpany.
Wskazali ponadto, że strona nie została poinformowana przez organ o jakichkolwiek podjętych w sprawie czynnościach, jak też o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i przewidywanej dacie załatwienia sprawy.
W ocenie skarżących do akt postępowania złożone zostały wszystkie wymagane dokumenty spadkowe, a termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony.
W dniu 13 kwietnia 2016 r. organ wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o udzielenie informacji, czy w dniu 21 listopada 1945 r., na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki mieszkalne (ewentualnie inne zabudowania), a jeżeli tak, to jakim uległy zniszczeniom. Ponadto zwrócił się o: przesłanie dokumentów, potwierdzających ewentualne istnienie budynków, nadesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia ww. nieruchomości w ogólnym planie zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym oraz protokołów zdawczo-odbiorczych.
W tym samym dniu organ wystąpił do pełnomocnika strony postępowania z informacją o prowadzonym postępowaniu oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. o przesłanie dokumentacji, dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie ww. nieruchomości, w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym praz protokołów zdawczo-odbiorczych.
W odpowiedzi na skargę, która została opatrzona tą samą datą, Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w toku postępowania konieczne jest sprawdzenie, czy ww. nieruchomość spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podniósł, że przy piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. pełnomocnik stron uzupełnił brakujące dokumenty spadkowe i dopiero wówczas ustalone zostały wszystkie strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa") sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga K. Z., T. Z., W. Z., S. D. i K. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w zakreślonym w wyroku terminie.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosków o odszkodowanie za nieruchomość. Pierwszy wniosek wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2011 r., zaś drugi w dniu 4 marca 2015 r. Zatem od tej pierwszej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Tymczasem, pomimo upływu ponad 1 roku od otrzymania wniosku K. Z., T. Z., W. Z., S. D. i K. B. oraz ponad 5 lat od złożenia wniosku przez Z. P., H. O. i B. B., organ administracji nie zakończył postępowania nimi zainicjowanego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony ww. termin dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku z dnia 4 marca 2015 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność Prezydent nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również przez okres ponad 1 roku nie podjął w sprawie żadnych czynności prowadzących do zakończenia postępowania.
Gromadzenie dokumentacji dotyczącej nieruchomości rozpoczął dopiero w kwietniu 2016 r., po wpłynięciu skargi do Sądu. Przy czym organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że strony prowadzonego postępowania zostały ustalone w styczniu 2016 r. W ocenie Sądu powyższe było to jednak w przeważającej części następstwem aktywnej postawy wnioskodawców w prowadzonym postępowaniu, a nie działań podejmowanych przez organ.
Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Przy tym, w ocenie Sądu, w odpowiedzi na skargę organ nie podniósł żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw.
Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Jednocześnie pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku ze znikomą aktywnością organu w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę takiego twierdzenia stanowi fakt, że w okresie ponadrocznym Prezydent zaledwie kilka razy podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy, przy czym w większości dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność organu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.