Uzasadnienie
Pismem z [...] maja 2018 r. P. L. i P. K. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako organ) postępowania w przedmiocie w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2017 r. o przyznanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.
- 65) odszkodowania za grunt położony w [...], przy ul. [...].
W skardze podniesiono, że od złożenia wniosku inicjującego postępowanie upłynęło ponad 11 miesięcy, pomimo tego organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie, co stanowi naruszenie naczelnej zasady postępowania wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), zgodnie z którą organ powinien działać wnikliwie i szybko, załatwiając sprawę bez zbędnej zwłoki. Skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi terminu 30 dni na rozpatrzenie sprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podjęto szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania, zaś dotrzymanie terminu nie było możliwe z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność zachowania szczególnej staranności przy jego prowadzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1)
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych.
Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa.
Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów przewlekłość ta nastąpiła, a w szczególności, czy została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie wniosek inicjujący postępowanie w imieniu B. K. wpłynął do organu [...] lipca 2017 r. Pismem z [...] listopada 2017 r. wymieniona wystąpiła z ponagleniem do Wojewody [...]. Pismami z [...] grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Biura [...] oraz Wydziału [...] dla Dzielnicy [...] o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości oraz o kopię jej mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntu, ponadto zwrócił się do B. K. o nadesłanie dodatkowych dokumentów. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał złożone ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin trzech miesięcy na podjęcie rozstrzygnięcia. Akta sprawy wraz z postanowieniem wpłynęły do organu [...] lutego 2018 r. [...] kwietnia 2018 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po B. K.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych za nieprzekazanie do sądu skargi z [...] maja 2018 r. wraz z aktami sprawy.
Pismem z [...] lipca 2019 r. organ zwrócił się do skarżących o wskazanie adresów oraz numerów PESEL. [...] sierpnia 2019 r. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o przekazanie zaświadczenia hipotecznego przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg [...] o informacje dotyczące daty rozpoczęcia prac inwestycyjnych na przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformowano strony, że zlecono geodecie uprawnionemu wykonanie rozliczenia geodezyjnego nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych. Przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie dodatkowych dokumentów. Ostatnią odnotowaną czynnością w sprawie jest poinformowanie stron w trybie art. 36 § 1 kpa, że planowany termin zakończenia postępowania to [...] marca 2020 r.
Niewątpliwym jest, że organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie pomimo upływu zarówno terminów przewidzianych w art. 35 kpa jak i terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...], jak również w toku sprawy nie informował na bieżąco stron o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu na jej rozpatrzenie. Zawiadomienie w trybie art. 36 kpa organ skierował do skarżących tylko raz i to dopiero [...] grudnia 2019 r., a zatem po upływie terminów na rozpoznanie sprawy i już po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania. Okoliczności te prowadzą do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżących.
Art. 149 § 1a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000).
W niniejszej sprawie przekroczenie terminu ma charakter znaczny, wniosek skarżących pozostaje nierozpoznany od niemal trzech lat. Czynności były podejmowane nieregularnie, w dużych odstępach czasu. W okresach między [...] lipca 2017 r. a [...] grudnia 2017 r. oraz [...] lutego 2018 r. a [...] lipca 2019 r. nie odnotowano żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Uzasadnia to uznanie postępowania organu za rażąco naruszające prawo.
Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Nie można pominąć znanego Sądowi z urzędu faktu, że sprawy prowadzone w trybie tzw. dekretu warszawskiego cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z szczególnymi wymogami, a także szczególnym nadzorem prowadzonym w ramach ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie.
Ponadto należy wziąć pod uwagę, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się jednocześnie inne postępowanie. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił.
Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) oraz ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) - tj. przepisy wstrzymujące rozpoczęcie biegu i zawieszenie biegu terminów już rozpoczętych.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.