Uzasadnienie
T. Z. w dniu 7 marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. nr [...].
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wniósł o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku, o zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."
Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 5 maja 2015 r. wniósł o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."
Pismem z dnia 16 września 2015 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta W. w terminie.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stosownego aktu ani nie poinformował też o przyczynie niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość zostało zawieszone. Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...] organ wyjaśnił, że na powyższe postanowienie zażalenie nie zostało wniesione.
Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od podjęcia zawieszonego postępowania oraz oświadczył, że wniosek o ustanowienie kuratora sądowego dla nieznanego z miejsca pobytu P. Z. został wniesiony w dniu 17 maja 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem wydania przez Prezydenta W. w dniu [...] kwietnia 2016 r. postanowienia nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o odszkodowanie za opisaną powyżej nieruchomość. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji.
W orzecznictwie sądowadministracynym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (wyroki NSA z: 30.12.2014 r. I OSK 645/14, 17.12.2014 r. I OSK 609/14, 23.09.2014 r. I OSK 462/14 i 25.09.2014. I OSK 563/14). Przy czym wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, że postanowienie o zawieszeniu postepowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia przewlekłości w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie czynności.
W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.
Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. należało stwierdzić, że prowadzone było ono przewlekle. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie odszkodowania w maju 2015 r. organ pismami z dnia 19 listopada 2015 r. zwrócił się do właściwych podmiotów o przesłanie dokumentów i informacji niezbędnych do ustalenia przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Podejmowane czynności miały na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Jednakże czynności te organ podjął dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wniesienia żądania. Pierwsze czynności w sprawie zostały zatem podjęte nie tylko z przekroczeniem terminów przewidzianych w K.p.a., ale także w odstępie czasu, który trudno uznać za uzasadniony.
Ponadto nie został zachowany dodatkowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewodę [...], który upłynął 16 lutego 2016 r. ani też przewidywany termin wskazany przez Prezydenta W., w trybie art. 36 § 1 K.p.a., który upłynął 31 marca 2016 r.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w K.p.a., jednak przekroczenie terminu nie jest znaczne, a charakter niniejszej sprawy wymaga dokonania wielu wstępnych ustaleń w celu zgromadzenia materiału dowodowego. Ponadto pismem z 19 listopada 2015 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Na powyższą ocenę wpływa także fakt, że brak właściwej reprezentacji uczestnika postepowania – P. Z. mógł być usunięty wcześniej z inicjatywy skarżącego, który reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika już na etapie składania wniosku o ustalenie odszkodowania i w dalszym postępowaniu administracyjnym. Do wniosku załączono postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...], mocą którego ustanowiono kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu w/w P. Z., celem reprezentowania go w postępowaniu w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Pełnomocnik skarżącego powinien posiadać zatem wiedzę, że przedmiot niniejszej sprawy, dotyczącej przyznania odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n., nie jest tożsamy ze sprawą załatwianą w trybie art. 7 cytowanego dekretu. Wniosek o ustanowienie kuratora zgłoszony został dopiero w dniu 17 maja 2016 r.
Uznając powyższe Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Prezydentowi W. grzywny, o co wnosił skarżący i w tej części oddalił skargę.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).