Uzasadnienie
P. M. i P. M. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. W ocenie skarżących powyższy wniosek został złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Skarżący zarzucili organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania tego wniosku odnośnie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonych numerami hipotecznymi: [...],położonych w [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...]. Kopię powyższego wniosku skarżący załączyli do skargi.
Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu przez Sąd akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach po [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że [...] lutego 1949 r. został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotyczący powyżej wskazanych nieruchomości. Pomimo kolejnych pism składanych przez poprzednika prawnego skarżących nie został on rozpoznany. Pismem z [...] września 2019 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie wniosku. Skarżący zarzucili, że pomimo upływu ponad 70 lat organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy - na podstawie art. 36 kpa. Skarżący wnieśli ponaglenie do organu wyższego stopnia.
W ocenie skarżących bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku jest oczywista, bowiem upłynęły już wszystkie terminy na załatwienie sprawy, co kwalifikuje bezczynność, jako rażącą. Wskazali, że bez ukarania organu grzywną i jednoczesnego przyznania sumy pieniężnej wyrok Sądu nie zostanie wykonany. Zdaniem skarżących bezczynność organu uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej w żądanej wysokości, jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i utratę korzyści, jakimi skarżący dysponowaliby od 70 lat, gdyby decyzję wydano w terminie określonym przepisami kpa.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odnośnie nieruchomości oznaczonej, jako [...] toczy się postępowanie dekretowe, jednakże skarżący nie są stroną tego postępowania. Natomiast co do akt własnościowych pozostałych nieruchomości wskazanych w skardze, to po przeprowadzeniu kwerendy organ ustalił, że akta takie nie zostały dotychczas założone i trwa poszukiwanie do jakich akt wniosek Z. G. z [...] lutego 1949 r. został załączony. Jednocześnie organ podniósł, że z treści powyższego wniosku nie wynika, aby wnioskodawczyni żądała ustanowienia prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne orzekają, m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu do organu prowadzącego postępowanie. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnili wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w pismo z [...] listopada 2019 r.
Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).
W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania.
Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych skarżący pismem z [...] września 2019 r. (data prezentaty organu [...] września 2019 r.), powołując się na następstwo prawne po M. M., wnieśli o rozpoznanie wniosku z [...] lutego 1949 r. wskazując, że wniosek ten został złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podali, że wniosek dotyczy nieruchomości oznaczonych numerami hipotecznymi: [...],położonych w [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...]. Do wniosku skarżący załączyli:
- - odpis aktu notarialnego z [...] lipca 1993 r., nr [...] - umowy przeniesienia praw zawartej pomiędzy I. G., a M. M. dotyczącej przeniesienia udziału w prawach i roszczeniach dekretowych do nieruchomości położonych na terenie [...],
- - odpis wniosku z [...] lutego 1949 r. (data prezentaty Zarządu Miejskiego [...]) Z. G. zatytułowanego "podanie" i rozpoczynającego się słowami: "W związku z dekretem dotyczącym gruntów na terenie gm. [...] zwracam się z usilną prośbą o uchylenie opłat tymczasowej dzierżawy (....)",
- - odpisy dwóch zaświadczeń Sądu Okręgowego w [...]: nr [...] i [...].
Wobec niepodjęcia przez organ czynności skarżący złożyli [...] listopada 2019 r. zażalenie (ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a [...] stycznia 2020 r. wnieśli skargę na bezczynność.
Prezydent pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości [...]. Pismem z [...] lutego 2020 r. został poinformowany, że nie rejestrowano akt dla tych nieruchomości. Pismem z [...] lutego 2020 r. organ wezwał pełnomocnika skarżących - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania- do wykazania następstwa prawnego po właścicielach hipotecznych powyższych nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu. Jednocześnie organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do [...] maja 2020 r. Poza tym Prezydent poinformował pełnomocnika, że z akt własnościowych nieruchomości [...] nie wynika, aby P. M. i P. M. byli następcami prawnymi właścicieli hipotecznych oraz wezwał pełnomocnika, do sprecyzowania czy wnosi o przystąpienie skarżących do postępowania dotyczącego nieruchomości [...]- w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że nieruchomość ta została wskazana omyłkowo.
W odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik przy piśmie z [...] lutego 2020 r. nadesłał:
- - odpis tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z [...] kwietnia 1948 r. o stwierdzeniu spadku po R. G.,
- - odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z [...] listopada 1970 r. o stwierdzeniu praw do spadku po Z. G.,
- - odpis aktu z [...] marca 1972 r. dotyczącego zrzeczenia się przez J. G. na rzecz I. G. udziałów w spadku po J. i R. G.,
- - odpis aktu z [...] czerwca 1993 r. dotyczący cesji praw wynikających z dekretu i praw spadkowych po babce A. G. dokonany przez J. G. na rzecz I. G.,
- - odpis aktu notarialnego z [...] kwietnia 1993 r. – oświadczenia o przyjęciu darowizny złożonego przez I. G. W powyższym piśmie pełnomocnik wyjaśnił, że część dokumentów znajduje się w aktach sprawy dotyczącej nieruchomości położonych przy ul. [...].
Do niniejszej sprawy pełnomocnik nie złożył dokumentu potwierdzającego następstwo prawne skarżących po M. M. Nie zajął także stanowiska odnośnie przystąpienia skarżących do postępowania dotyczącego nieruchomości [...].
Zważyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby przed złożeniem przez skarżących pisma z [...] września 2019 r. toczyło się postępowanie - na podstawie wniosku Z. G. z [...] lutego 1949 r. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotyczące nieruchomości [...], położonych w [...] w rejonie ulic: [...],[...]i [...]. Natomiast w postępowaniu dotyczącym nieruchomości [...] skarżący, ani ich poprzednik prawny nie brali udziału, a postępowanie w sprawie powyższej nieruchomości nie dotyczy wniosku z [...] lutego 1949 r. Nie sposób więc podzielić zarzutów skargi, że postępowanie w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, dotyczące wyżej wskazanych nieruchomości toczy się z udziałem skarżących lub ich poprzednika prawnego od 70 lat.
Bezsporne jest, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, ani w terminie przez siebie wskazanym, wobec czego pozostaje w bezczynności.
Odnosząc się do sprzecznych stanowisk skarżących i organu co do treści żądania Z. G. zawartego w piśmie z [...] lutego 1949 r., to wobec tego, że skarżący wywodzą, że jest to wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, organ powinien dokonać jego oceny i wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania skarżących. Nie może być jednak bezczynny. Sąd zobowiązał więc organ do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy uznając, że jest to wystarczający termin do wydania rozstrzygnięcia.
Jednakże z uwagi na wszystkie wyżej wskazane okoliczności nie można uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącego naruszenia prawa nie zaistniała. Organ podejmował czynności mające na celu ustalenie do jakiej sprawy został złożony wniosek Z. G., wzywał pełnomocnika do złożenia koniecznych dokumentów i wykazania następstwa prawnego oraz do sprecyzowania wniosku odonośnie nieruchomości [...], a także poinformował skarżących o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie było znaczne.
Sąd dokonując oceny bezczynności organu i charakteru zwłoki uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.).
Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ostatnio wymienionej ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło 23 maja 2020 r. Z powyższych względów przy ocenie bezczynności organów Sąd nie uwzględnił okresu od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub 0 przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 ppsa i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków powinno być stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z przyczyn powyżej omówionych nie zachodzi.
Odnośnie sumy pieniężnej wskazać dodatkowo należy, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Pomimo, że suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, nie pełni ona funkcji naprawienia szkody (por. wyrok NSA z 25 X 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy pozostawiona została sądowi.
Ten dodatkowy środek może być stosowany w drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze niewielki okres przekroczenia terminu i okoliczności powyżej wskazane, w ocenie Sądu, nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) i art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.