Uzasadnienie
M.O. pismem z [...] listopada 2019 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...][...]" plac nr [...],[...],[...].
Skarżący wniósł o ustalenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Prezydent [...] decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący podniósł, że Prezydent [...] po wydanej przez Kolegium decyzji podjął czynności, jednak były to czynności "prowizoryczne". W ocenie skarżącego organ przedłuża postępowanie poprzez zlecanie czynności mających na celu skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków. Wskazał, że w celu przyspieszenia postępowania zwrócił się do uprawnionego podmiotu o wykonanie mapy synchronizacyjnej, którą przedłożył [...] września 2019 r. Pomimo tego decyzja nadal nie została wydana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w decyzji z [...] marca 2019 r., nr [...] Kolegium zawarło szereg wskazań dotyczących czynności, jakie organ I instancji powinien podjąć w celu właściwego zbadania sprawy i wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Prezydent podniósł, że podjął szereg czynności mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocenę dowodów. Organ wskazał, że [...] czerwca 2019 r. zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie rozliczenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości, które do chwili obecnej nie zostało zrealizowane z uwagi na bardzo dużą ilość zleceń geodezyjnych.
Ponadto pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział [...] i [...] z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego Rep. [...] zawartego [...] marca 1936 r. sporządzonego przed notariuszem S., na mocy którego A. i J. małżonkowie O. nabyli przedmiotową nieruchomość. Organ zaznaczył, że dopiero [...] października 2019 r. Sąd przekazał wnioskowane dokumenty. Prezydent wyjaśnił, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i zgromadzenia całości dokumentacji nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Dodał, że o przyczynach zwłoki, jak również o przybliżonym terminie zakończenia sprawy pełnomocnik skarżącego był informowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j.) powoływanej dalej jako P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] wpłynęła do Prezydenta [...] wraz z aktami sprawy [...] marca 2019 r. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana po uzupełnieniu materiału dowodowego, a jako przewidywany termin zakończenia postępowania wskazał [...] września 2019 r.
Jednak dopiero [...] września 2019 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] o wydanie wypisu i wyrysu z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie opinii w przedmiocie możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału działki w celu oddania jej w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Pismem z [...] września 2019 r. organ zwrócił się także do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego z działów [...] i [...] księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego Rep. [...] zawartego [...] marca 1936 r. na mocy którego A. i J. małżonkowie O. nabyli przedmiotową nieruchomość. Pismem z [...] września 2019 r. organ poinformował także pełnomocnika skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie wydana po uzupełnieniu materiału dowodowego.
W dniach [...] i [...] września 2019 r. Wydział [...] nadesłał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki oraz projektowany jej podział. W dniu [...] października 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] nadesłał żądane dokumenty. Jednak do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał decyzji w sprawie.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że Prezydent [...] wprawdzie podejmował konieczne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego i zgromadzenia całości dokumentacji, jednak nie koncentrował swych działań podejmując, niektóre z nich w znacznych odstępach czasu. Tym samym stwierdzić należy, że Prezydent prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, a zatem przewlekły, wskutek czego postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, co skutkowało zobowiązaniem go przez Sąd do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu jest to realny termin na załatwienie sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość organu, aczkolwiek naganna, to jednakże nie miała charakteru rażącego. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Pomimo, że organ dopuścił się przewlekłości, to jednak w toku całego postępowania, zarówno przed wydaniem decyzji Prezydenta, a potem także po zwrocie akt wraz z decyzją organu odwoławczego podejmował czynności konieczne do załatwienia sprawy. Dokonał m.in. ogłoszeń w trybie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozpoznawał wnioski o zawieszenie postępowania, wnioski o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie, co ze swej istoty miało wpływ na czas toczącego się postępowania. Po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ I instancji podejmował czynności wskazane w odpowiedzi na skargę.
Skarżący dopiero przy piśmie z [...] maja 2018 r. złożył odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J[1], A. i J.[2] O.. Należy mieć także na uwadze, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) należą do spraw skomplikowanych ze względu na historyczny charakter i konieczność poszukiwania dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało rażącego charakteru.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.