Uzasadnienie
M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. L.dz. [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...].
Jak wynika z akt administracyjnych powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
M. K. wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń dekretowych. Wniosła ponadto o ustanowienie w trybie art. 34 K.p.a. kuratora dla osoby nieobecnej – L. J., będącego jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, do czasu ustalenia jego następców prawnych. Do wniosku załączyła zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] maja 1992 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po M. P. (drugim współwłaścicielu gruntu) nabyła wnioskodawczyni.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismami z dnia 7 czerwca 2013 r. wystąpił do Urzędu W. oraz Archiwum Urzędu W. o przesłanie akt nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów i informacji o aktualnym stanie nieruchomości, do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu terenu i charakterze jego zabudowy na dzień wydania kwestionowanych orzeczeń oraz do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej.
Prezydent W. w pismach z dnia 17 czerwca 2013 r. i 21 czerwca 2013 r. poinformował, że nie dysponuje aktami nieruchomości, natomiast przy piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. nadesłał wypisy z rejestru gruntów oraz mapę ewidencyjną z przybliżoną granicą nieruchomości dekretowej. W dniu 2 lipca 2013 r. do organu wpłynęło również zaświadczenie z księgi hipotecznej prowadzonej dla ww. gruntu.
Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, informując o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz że decyzja wydana zostanie do dnia 30 listopada 2013 r. W tej samej dacie wystąpiono również do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o nadesłanie zupełnych odpisów aktów zgonu L. J., Z. J. i Z. J. oraz do Archiwum Państwowego W. i Archiwum Akt Nowych o nadesłanie akt dotyczących nieruchomości.
W dniach 12 sierpnia i 23 września 2013 r. wpłynęły dokumenty z Archiwum Państwowego W., w dniu 29 sierpnia 2013 r. nadesłano zupełne odpisy aktów zgonu ww. osób, natomiast w dniu 20 września 2015 r. Archiwum Akt Nowych poinformowało, że nie dysponuje aktami przedmiotowej nieruchomości.
Pismami z dnia 20 września 2013 r., 5 marca 2014 r., 30 maja 2014 r. Minister podejmował czynności zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, natomiast pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. poinformował wnioskodawcę oraz Prezydenta W. o nowym terminie zakończenia sprawy do dnia 30 września 2014 r.
M. K. przy piśmie z dnia 9 października 2014 r. nadesłała postanowienie Sądu Rejonowego [...] w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora spadku po zmarłym L. J., natomiast pismami z dnia 17 października 2014 r. i 20 listopada 2014 r. ponaglała organ do wydania decyzji wskazując, że organowi znani są już następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu 16 grudnia 2014 r. wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o nadesłanie aktualnych adresów osób spokrewnionych ze zmarłą Z. J., zaś w dniu 12 stycznia 2015 r. o wskazanie daty, miejsca zgonu oraz najbliższej rodziny M. J. W dniu 12 stycznia 2015 r. (data prezentaty organu) M. K. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że ustanowienie kuratora spadku po L. J. usunęło ostatnią przeszkodę formalną w zakończeniu sprawy. W odpowiedzi z tej samej daty organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r.
Wnioskodawczyni pismem z dnia 4 lutego 2015 r. ponownie wezwała organ do wydania decyzji w sprawie, natomiast w dniu 22 maja 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nadal gromadzi materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał także na trudności kadrowe oraz skomplikowany charakter postępowań rewindykacyjnych.
Na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. organ złożył do akt sprawy postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zawieszające z urzędu przedmiotowe postępowanie i wzywające Skarb Państwa do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po L. J., Z. J. i Z. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) przepis art. 3 § 2 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – do takich właśnie postępowań należy niniejsza sprawa wszczęta skargą złożoną w dniu 22 maja 2015 r.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ aktu administracyjnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, a zatem nie można postawić mu zarzutu bezczynności. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 K.p.a.), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność organu, która ustała dopiero w dniu [...] października 2015 r., tj. z chwilą zawieszenia postępowania administracyjnego, miała charakter rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na długość prowadzonego postępowania, brak jakichkolwiek prób jego zakończenia oraz znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ gromadzenie materiału dowodowego rozpoczął dopiero w dniu 7 czerwca 2013 r., a zatem po upływie 1,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie. Ostatnie dokumenty, o których nadesłanie wystąpiono, wpłynęły przy tym do organu w październiku 2013 r., natomiast następne próby zmierzające do zakończenia sprawy organ podejmował w odstępach czasu około 6-miesięcznych. Istotne jest również to, że organ dopiero na 2 dni przed terminem rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne wzywając Skarb Państwa do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości – L. J. i jego następcach prawnych (Z. J. i Z. J.), podczas gdy już 2 lata wcześniej dysponował zupełnymi aktami zgonu tych osób oraz informacją, że po jednej z nich (Z. J.) nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe.
Wobec tej wiedzy niezrozumiały pozostaje brak reakcji organu na złożony do Sądu Rejonowego [...] wniosek M. K. o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po L. J. Kolejne próby odnalezienia następców prawnych pozostałych z ww. osób podjęto natomiast dopiero w 2015 r., przy czym ostatnie na miesiąc przed ww. rozprawą sądowoadministracyjną. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie przez ponad 2,5 roku jedynie trzykrotnie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w sprzeczności z treścią art. 36 K.p.a.
Wniosek strony o zobowiązanie organu administracyjnego do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienia sprawy w terminie oraz do podjęcia środków uniemożliwiających występowanie takich sytuacji w przyszłości, nie mógł być uwzględniony. Wynika to z roli jaką pełni sąd administracyjny, który kontroluje działalność administracji publicznej stosując środki przewidziane w ustawie. Środki te są określone w art. 149 P.p.s.a. i nie obejmują orzekania przez sąd administracyjny w zakresie wskazanym powyżej. Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa nie jest regulowana ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.