Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2019 r. J. D. (dalej jako skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) w rozpatrzeniu wniosku z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], nr rej. hip. [...].
W skardze podniesiono, że postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego przez poprzedniczkę prawną skarżącego prowadzone jest opieszale i bez chęci wykazania inicjatywy w kierunku jego zakończenia, zaś organ przekroczył zarówno termin określony w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) jak i dodatkowy termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] lipca 2019 r.
Skarżący wniósł o zobowiązanie prezydenta do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] złotych oraz zasądzenie kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co nie pozwala na dochowanie terminów ustawowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez złożenie przy piśmie z [...] lipca 2019 r. zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – w trybie obowiązującym do [...] czerwca 2017 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka wynika z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu).
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał.
Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do przedmiotowej nieruchomości został złożony [...] października 1948 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. znak: [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. znak: [...] o odmowie przyznania R. W. prawa własności czasowej do wymienionej nieruchomości – w zakresie nierozstrzygniętym w pkt 1 decyzji. Na skutek wydania ww. decyzji złożony wniosek dekretowy "odżył" i podlega rozpoznaniu na nowo przez Prezydenta [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] organ otrzymał [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ zwrócił się do Wydziału [...] dzielnicy [...] o wydanie opinii urbanistycznej a przy piśmie z [...] lipca 2019 r. do Zakładu [...] w Dzielnicy [...] o uzupełnienie akt nieruchomości – są to jedyne czynności podjęte w sprawie.
Pismem z [...] lipca 2019 r. zatytułowanym "ponaglenie" skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do [...] października 2019 r. na rozpatrzenie wniosku dekretowego.
Z uwagi na przebieg postępowania przed organem Sąd zakwalifikował skargę jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...]. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ przekroczył zarówno termin określony w art. 35 kpa jak i dodatkowy termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś w toku postępowania nie informował strony o nierozpatrzeniu sprawy w terminie ze wskazaniem dodatkowego terminu w trybie art. 36 kpa i dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000).
W ocenie Sądu okoliczność taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie wydał decyzji pomimo tego, że decyzja uchylająca orzeczenie o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej stała się prawomocna ponad rok temu, zaś wniosek dekretowy pozostaje nierozpoznany od 1948 roku. Czynności w sprawie były podejmowane nieefektywnie, w dużych odstępach czasu, w efekcie czego jedynymi odnotowanymi czynnościami w postępowaniu są pisma z [...] grudnia 2018 r. i [...] lipca 2019 r.
Skarżący wniósł ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16).
Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów. Pomimo przekroczenia terminów czynności w sprawie były podejmowane, co pozwala przypuszczać, że po wyroku sprawa zostanie zakończona.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałej części skargę oddalił (pkt 2 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie [...] zł.