Uzasadnienie
Skarżąca L. S. pismem z 11 czerwca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku z 12 grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę O. własności nieruchomości położonych w gminie O., w obrębie [...], zajętych pod drogi – ul. [...] i [...], oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...], dla których Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą kw. nr [...]. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wzywała organ do wydania decyzji (ostatnio [...] września 2014 r.), jednakże bezskutecznie. Skarżąca wyjaśniła, że decyzja z jej wniosku z 12 grudnia 2013 r. stanowić będzie zagadnienie wstępne do wydania nowej decyzji niezbędnej do uregulowania stanu prawnego działek nr [...],[...],[...].
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że w marcu 2014 r. zwrócił się do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy. Pismem z 14 maja 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei pismem z 3 lipca 2014 r. organ wezwał skarżącą do wykazania następstwa prawnego po F. S. Minister wskazał, że zobligowany był do ustalenia pełnego kręgu stron postępowania. Skarżąca nadesłała kopie umowy darowizny z 8 sierpnia 2002 r. Pismem z 4 września 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i do wydania decyzji. W dniu 15 grudnia 2014 r. skarżąca przesłała kopię postanowienia o stwierdzeniu prawa do spadku po F. S. Wojewoda [...] w grudniu 2014 r. przesłał akta sprawy. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 kpa zobowiązany był zawiadomić o wszczęciu postępowania osoby, którym przysługuje przymiot strony.
Organ wskazał, że interes prawny w tym postępowaniu mają osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, jak i właściciel na dzień wydania decyzji. O powyższym i podejmowaniu czynności w sprawie skarżąca była na bieżąco informowana. Wobec tego, że część osób, którym przysługuje przymiot strony zmarła, postanowieniem z [...] lipca 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uzyskania prawomocnych postępowań spadkowych lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po J. P. i W. B.j oraz zobowiązał wskazane w postanowieniu strony do wystąpienia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie prawa do spadku lub o wystąpienie do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia.
W piśmie procesowym z 4 września 2015 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zakwestionowała sposób prowadzenia postępowania oraz zawieszenie postępowania w sprawie z jej wniosku. Zarzuciła, że sposób prowadzenia postępowania przez organ ma na celu niedoprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podniosła, że organ ignoruje postanowienie Sądu Rejonowego w Z. o stwierdzeniu praw do spadku po F. S. i dziale spadku po J. B. oraz dokumenty notarialne. Wskazała, że w wyniku działu spadku po J. B. – F. S. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. wadliwie została skierowana do 33 osób nie będących stronami, a Minister bezpodstawnie rozszerza krąg spadkobierców, komplikując sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ decyzji lub postanowienia (w tym postanowienia o zwieszeniu postępowania) w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Wydanie przez Ministra postanowienia o zawieszeniu postępowania wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 grudnia 2013 r. Zgodnie z treścią art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.
Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Zawieszenie postępowania strona może zwalczać składając zażalenie albo - jak w niniejszej sprawie - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe odnośnie żądania wydania aktu i dlatego w tej części zostało umorzone (pkt 2 sentencji wyroku).
Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ postanowienia o zwieszeniu postępowania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.).
Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa)
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania Minister pozostawał w bezczynności. Sąd badając postępowanie administracyjne uznał, że bezczynność organu, chociaż naganna, nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Zauważyć należy, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Jednak za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 353/11; WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/11; https://cbois.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa znaczny wpływ miała konieczność ustalenia stron postępowania. Przy piśmie z 31 grudnia 2014 r. Centrum Personalizacji Dokumentów MSW przekazało do Ministra adresy stron postępowania i informację o śmierci niektórych z nich. Organ zwracał się także do Urzędów Stanu Cywilnego w S., w B., w O. oraz w miejscowości O. o nadesłanie aktów zgonów zmarłych osób oraz do sądów rejonowych o nadesłanie informacji, czy było przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych stronach. Jak wynika z akt sprawy, w tym zaświadczenia z PBN z 2 lutego 1988 r. dotyczącego dawnej księgi wieczystej "[...]" działki nr [...] i [...] (z których wydzielono następnie działki nr [...],[...],[...]), stanowiły własność J. B. z d. S. J. B. zmarła 28 marca 1982 r. Wobec tego w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działek objętych decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. byli spadkobiercy J. B., którzy byli stronami postępowania i adresatami tej decyzji.
Dział spadku po J. B. został dokonany w 2001 r., a darowizna na rzecz skarżącej uczyniona została w 2002 r. W toku postępowania skarżąca była informowana przez Ministra o podejmowanych czynnościach. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu kierując do organu szereg pism i wniosków, a na większość z nich organ udzielał odpowiedzi skarżącej.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 149 § 1 zdanie, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200 ppsa.