Uzasadnienie
Pismem z [...] stycznia 2020 r. A. T. (dalej jako skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako organ) w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm., dalej jako ustawa).
W skardze podniesiono, że organ rażąco naruszył procedurę i nie wydał rozstrzygnięcia w terminie określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), przekroczył również o ponad rok termin wyznaczony przez ministra i nadal nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o wyznaczenie organowi terminu [...] dni na rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ podjął szereg czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, zaś skarżący wykazuje w postępowaniu bierną postawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał.
Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu [...] sierpnia 2014 r. Przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ odmówił zawieszenia postępowania, jednocześnie decyzją nr [...] wydaną tego samego dnia umorzył postępowanie z wniosku skarżącego. Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta sprawy wpłynęły do wojewody [...] września 2016 r. Pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...] lutego 2018 r. organ wezwał skarżącego do złożenia dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania właściciela mienia pozostawionego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, pismem z tego samego dnia zwrócił się też do Konsulatu Generalnego RP w [...] o wystąpienie do właściwego archiwum w celu wydobycia dokumentów archiwalnych potwierdzających stan nieruchomości.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie [...] termin 6 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, licząc od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. Postanowienie to wojewoda otrzymał [...] lipca 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący ponownie wniósł o niezwłoczne rozstrzygnięcie sprawy. Przy piśmie z [...] października 2018 r. organ zwrócił się do skarżącego o nadesłanie dowodów które świadczą o posiadaniu przez dawnego właściciela nieruchomości - obywatelstwa [...] do chwili śmierci - w terminie [...] dnia, zaś [...] października 2018 r. zawiadomiono skarżącego w trybie art. 10 kpa, że w sprawie zebrany został materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący ponownie zwrócił się o niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia.
Przy piśmie z [...] lipca 2019 r. skarżący ponownie wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismami z [...] stycznia 2020 r. organ zwrócił się o przeszukanie archiwów w celu wydobycia dokumentów dotyczących przebiegu służby dawnego właściciela w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz innych dokumentów dotyczących jego powojennych losów - do Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, Wojskowego Biura Historycznego, do Biura Archiwum i Zarządzania Informacją MSZ, do Archiwum Akt Nowych oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócono się w tej sprawie dodatkowo do Instytutu Polski i Muzeum im. [...] w [...].[...] stycznia 2020 r. organ zawiadomił skarżącego, że rozpoznanie sprawy nastąpi do [...] czerwca 2020 r. Ostatnią odnotowaną czynnością jest poinformowanie skarżącego o stanie sprawy, co nastąpiło przy piśmie z [...] lutego 2020 r.
Niewątpliwym jest, że organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie pomimo upływu zarówno terminów przewidzianych w art. 35 kpa jak i terminu wyznaczonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również w toku sprawy nie informował na bieżąco o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu na jej rozpatrzenie. Zawiadomienie w trybie art. 36 kpa organ skierował do skarżącego - [...] stycznia 2020 r., a zatem już po upływie terminów na rozpoznanie sprawy. Okoliczności te prowadzą do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego.
Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000).
W niniejszej sprawie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty pozostaje ostatecznie nierozpoznany od [...] sierpnia 2014 r. – choć w międzyczasie zapadła już raz decyzja wojewody. Mając to na uwadze oraz zważywszy na zalecenia organu II instancji Sąd przyjął, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa – zwłaszcza że organ usiłuje wykazać, iż po stronie wnioskodawcy (przy jego bierności) zachodzą określone w ustawie wymogi. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi usprawiedliwienia dla samej bezczynności stanowisko organu, wg którego w oparciu o dokumenty z akt sprawy nie jest on w stanie wydać pozytywnej decyzji. Przede wszystkim organ winien uwzględnić, że skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika a ponadto, że wg orzecznictwa kwestia zaistnienia przesłanek gwarantujących potwierdzenie prawa do rekompensaty – nie jest w tym przypadku oparta jedynie na zasadzie oficjalności.
Każdy wniosek organ ocenia indywidualnie, i każdy wnioskodawca winien wykazać spełnienie przesłanek ustawowych, w tym i przesłankę posiadania obywatelstwa. Nie przesadzając zatem w żadnej mierze wyniku postępowania, Sąd zwraca uwagę, że zadaniem organu jest pozytywne bądź negatywne rozpoznanie wniosku. Stwierdzenie braku wykazania jednej czy kilku przesłanek z ustawy – nie uzasadnia bezczynności organu, w szczególności gdy wnioskodawca domaga się wydania rozstrzygnięcia. Skutkowało to zakreśleniem terminu na rozpoznanie sprawy jednak bez uznania, że organ rażąco naruszył prawo.
Sąd nie uwzględnił też wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa cechuje się znacznym stopniem skomplikowania, z uwagi na fakt, że ustalenie stanu faktycznego wymaga uzyskania szeregu dokumentów archiwalnych, zaś organ podjął z urzędu szereg czynności zmierzających do ich uzyskania, zwracając się do szeregu instytucji polskich i zagranicznych.
Należy też mieć na uwadze, że w toku postępowania pomimo wezwań ze strony organu skarżący nie nadesłał wymaganych dokumentów. Okoliczności te mogą częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów, stąd też w ocenie Sądu nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych jest w tym momencie nieuzasadnione.
Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) oraz ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) - tj. przepisy wstrzymujące rozpoczęcie biegu i zawieszenie biegu terminów już rozpoczętych.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.