Uzasadnienie
T. S. i A. W. pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium [...] z dnia [...] listopada 1962r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Skarżący pismem z dnia 26 listopada 2016 r. złożyli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
W skardze na bezczynność skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 oraz art.61 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz niewszczęcie postępowania pomimo wniosku strony. W związku z powyższym wnieśli o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia akt, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi wskazując, że pismem z dnia 3 lipca 2017r. zawiadomił strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 października 2017r. Minister podkreślił, że postępowania dotyczące nieruchomości [...] są postępowaniami skomplikowanymi. W toku niniejszego postępowania organ nadzoru ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości, zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, dokonał analizy obszernego materiału dowodowego. A wydanie rozstrzygnięcia w sprawie będzie możliwe po upływie terminu wskazanego w piśmie z 7 września 2017r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.
Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister nie rozpoznał wniosku z dnia 26 listopada 2016r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. i nadal pozostaje w zwłoce.
Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez skarżących przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżących należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu termin powyższy jest terminem realnym dla zakończenia postępowania.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. wpłynął do Ministra w dniu 30 listopada 2016 r. Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2017r. strony postępowania zostały poinformowane o przewidywanym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 31 października 2017r. W dniu 21 lipca 2017r. uprawniony geodeta sporządził opracowanie geodezyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a następnie drugie w dniu 4 września 2017r. Pismem z dnia 7 września 2017r. strony zostały poinformowane o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Organ zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.
Nierozpoznanie przez organ wniosku skarżących w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ wniosku skarżących nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca. Oceniając w tym zakresie sprawę Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (sporządzenie opinii geodezyjnych), a także wziął pod uwagę skomplikowany charakter sprawy rozpoznawanej w postępowaniu nieważnościowym.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w określonej wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017r. sygn.. akt I OSK 42/17 przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i powinno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.