Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. spółka "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie zainicjowanej wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia[...]lutego 1968 r., nr [...], o przejściu z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...] nr [...], stanowiącej własność "[...]" Towarzystwo Akcyjne w [...].
W skardze zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 35 § 1-5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 w związku z art. 12 kpa poprzez dopuszczenie się przez organ bezczynności w rozpoznaniu niniejszej sprawy pomimo upływu terminów do jej rozpoznania i braku relewantnych podstaw opóźnienia w rozpoznaniu sprawy i wyznaczenia nowego terminu jej załatwienia i wniosła o: (i) stwierdzenie, że bezczynność ewentualnie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (ii) zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy, w terminie 21 dni, od dnia doręczenia akt organowi; (iii) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy; (iv) wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w wysokości 25 000 tysięcy złotych; (v) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację mającą na celu uwzględnienie skargi. Wskazała, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., a akta sprawy wróciły do Ministra już w styczniu 2015 r. W ocenie skarżącej, od tego czasu organ działa w sprawie opieszale i oportunistycznie, podejmując pozorne działania i czynności mające na celu maksymalne spowolnienie przedmiotowego postępowania w czasie.
Ponadto podniosła, iż bezskuteczne okazało się wezwanie z [...] kwietnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności oraz że okoliczności podane przez organ (konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, liczba uczestników postępowania, nieposiadanie przez organ odpowiedniej obsady personalnej) nie uzasadniają wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy jak i dotychczasowej bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem [...] S.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r. Organ wyjaśnił, że nie można uznać, aby pozostawał w bezczynności. W szczególności wskazał, że informował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy oraz podejmował w sposób szybki i efektywny czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podniósł również, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], stwierdzającej w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...].
Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 listopada 2015 r., pełnomocnik skarżącej oświadczył, że postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone do organu II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "kpa", jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
Stosownie zaś do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem skargi na bezczynność jest więc niejako "przymuszenie" organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza natomiast do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], a więc po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed datą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie ze skargi "[...]" na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].
W ocenie Sądu, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa, zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zatem, wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. oznacza, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić. Innymi słowy mówiąc, niezależnie od czasu trwania stanu zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej zawieszenie postępowania ten stan przerywa, aczkolwiek sama sprawa nadal pozostaje merytorycznie niezałatwiona. W takim stanie rzeczy Sąd nie może także zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. W sprawie zaistniały bowiem podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili orzekania przez Sąd kontrolowane postępowanie administracyjne jest zawieszone. Zaznaczyć także należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z tych powodów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (pkt 3 sentencji wyroku).
Jednocześnie podkreślić należy, że wydanie przez Ministra po wniesieniu skargi postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny czy w okresie poprzedzającym wydanie tego postanowienia miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu sprawy, a jeżeli tak to czy noszą one cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w okresie przed zawieszeniem postępowania tj. przed [...] lipca 2015 r. - aczkolwiek naganne - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z dnia [...] czerwca 2002 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...], o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], stanowiącej własność "[...]" Towarzystwo Akcyjne w [...].
Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki [...]i [...], a w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i [...] stwierdził wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13, oddalił skargę "[...]" S.A. na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.
W związku ze złożoną skargą kasacyjną ww. Spółki od powyższego wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie wniosku skarżącej Spółki do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania.
Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 817/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Akta sprawy wraz z ww. prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] stycznia 2015 r.
Następnie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13, o oddaleniu skargi ww. Spółki na decyzję organu z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek powyższego Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowania w sprawie wniosku skarżącej do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie ze skargi "[...]" na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].
Przedstawiając powyższy przebieg postępowania administracyjnego oraz zestawiając daty, Sąd w składzie orzekającym uznał, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w rozpoznaniu wniosku skarżącej można mówić jedynie w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. tj. od daty otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy wraz prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 817/14, którym to uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2013 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. - do dnia [...] lipca 2015 r., kiedy to organ ponownie zawiesił postępowanie w sprawie wniosku skarżącej Spółki do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie skargi "[...]" S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], do czego został zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13.
Jednocześnie, analiza akt administracyjnych sprawy w ww. okresie tj. od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej Spółki, a także zawiadomił dwukrotnie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim wskazać trzeba, iż w dniach od [...] do [...] lutego 2015 r. dołączono do akt sprawy treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanej nieruchomości (vide: wydruki ze strony internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych zostały dołączone do akt sprawy). W dniu [...] lutego 2015 r. pracownik organu dokonał niezbędnych ustaleń telefonicznych w celu pozyskania odpisów wyroków Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...]oraz Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...], wydanych w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej dla jednej z nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanej nieruchomości) z rzeczywistym stanem prawnym.
Następnie organ siedmioma odrębnymi pismami z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpił do: Sądu Rejonowego [...] w [...]. o dokumenty z akt ksiąg wieczystych nr [...]i nr [...]; Sądu Rejonowego [...]. o nadesłanie ww. wyroków z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...]z rzeczywistym stanem prawnym; Ministerstwa Gospodarki o wypożyczenie akt sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. nr [...] o przejęciu przedsiębiorstwa spółki [...].; Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. o nadesłanie dokumentów dotyczących ujawnienia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. jako jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nad nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]; [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie informacji czy toczy się lub toczyło się postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], na podstawie której Miasto [...] ujawnione jest jako właściciel w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...]; Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] o nadesłanie informacji i dokumentacji geodezyjnej dotyczącej aktualnego stanu prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...], [...],[...] i [...], o ile stan prawny tych nieruchomości uległ zmianie od dnia [...] października 2012 r.; Archiwum Akt Nowych o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r.
Jednocześnie, kolejnym pismem z tej samej daty Minister poinformował strony o prowadzonym postępowaniu nadzorczym oraz o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] maja 2015 r.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Ministerstwo Gospodarki wskazało, iż brak jest możliwości wypożyczenia ww. akt postępowania nadzorczego. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. W. W. poinformował organ, że nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nadesłał wypisy z rejestru gruntów dla działek nr [...],[...]i [...] oraz kopię mapy ewidencyjnej przedstawiającej ww. działki. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Sąd Rejonowy [...] nadesłał odpisy szeregu dokumentów z akt księgi wieczystej nr [...] (częściowa odpowiedź na pismo organu z dnia [...] lutego 2015 r.). Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Archiwum Akt Nowych przesłało organowi uwierzytelnione kopie akt archiwalnych dotyczących ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] maja 1948 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Sąd Rejonowy [...] nadesłał odpisy dokumentów z akt księgi wieczystej nr [...], kończąc w ten sposób realizację pisma organu z dnia [...] lutego 2015 r.
Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ wystąpił do Ministerstwa Obrony Narodowej oraz do Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowej nacjonalizacji, w tym m.in. dokumentów dotyczących najmu przedmiotowej nieruchomości przez wojsko na podstawie umowy z dnia [...] marca 1946 r.
Jednocześnie, drugim pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] września 2015 r.
Dokonując oceny charakteru przewlekłości przedmiotowego postępowania Sąd uwzględnił również to, że w toku tego postępowania liczba jego stron wzrosła do [...] z uwagi na wyodrębnienie lokali na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]i [...]. Poza sporem jest to, iż prowadzenie postępowania z udziałem dużej liczby właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej.
Biorąc przedstawione wyżej okoliczności pod uwagę, w ocenie Sądu, działanie organu w przedmiotowej sprawie nie były nakierowane na celowe przedłużanie postępowania, nie było wyrazem złej woli organu i nie cechował tego działania tak poważny stopień naruszenia prawa, który należałoby zakwalifikować jako rażący. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Z przyczyn wyżej omówionych brak jest ponadto przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej o zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienia sprawy w terminie, wskazać trzeba, iż rozpoznanie tego wniosku pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Wynika to z roli jaką pełni sąd administracyjny, który kontroluje działalność administracji publicznej stosując środki przewidziane w ustawie. Z tych powodów, wniosek skarżącej w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony.
W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd, Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W zakresie punktu 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie punktu 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji).