Uzasadnienie
W piśmie z [...] stycznia 2020 r. (w którym omyłkowo podano w dacie rok 2019) [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r. i załatwienia tej sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.),dalej: ppsa, oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że [...] stycznia 1948 r. poprzednik prawny skarżącego zainicjował postępowanie administracyjne wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Wniosek ten nie został jednak rozpatrzony. Skarżący w 2015 r. podjął pierwsze kroki w celu zbadania stanu prawnego ww. nieruchomości i pismem Urzędu [...] z [...] lutego 2015 r. został zobowiązany do przedstawienia dokumentów wskazujących jego następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości. Pismem z [...] marca 2016 r. skarżący przedłożył m.in. prawomocne z dniem 3 stycznia 2016 r. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnym właścicielu ww. nieruchomości. Jednocześnie pismem z [...] kwietnia 2016 r. wniósł o rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 1948 r., a pismem z [...] stycznia 2017 r. ponaglił organ w tej sprawie.
Organ podejmował w sprawie pewne czynności, zawiadamiał o konieczności przesunięcia terminu jej załatwienia (np. pismem z [...] sierpnia 2018 r.), skarżący zwrócił jednak uwagę, że jego zdaniem organ uznał, że można wielokrotnie przedłużać zakończenie postępowania i przesyłanie nowych powiadomień świadczy o braku bezczynności. W tej sprawie naliczył się, jak podał, kilku informacji o nowym terminie i żaden nie został dotrzymany. O braku woli załatwienia tej sprawy świadczy, jego zdaniem, także fakt, że mimo wskazanego uprzednio terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2019 r. organ dopiero w połowie listopada 2019 r. wystąpił do sądu wieczystoksięgowego, chociaż powinien uczynić to na samym początku postępowania, gdyż dane z księgi hipotecznej mają wymiar historyczny i nie ulegną zmianie. Zresztą, jak podniósł, zaświadczenie wskazujące na właściciela nieruchomości znajduje się w aktach sprawy.
Skarżący podniósł także, że wniosek zawarty w pkt 4 skargi uzasadniony jest całkowitym lekceważeniem prawa oraz faktem ponoszenia realnej szkody przez skarżącego, gdyż grunt jest wart kilka milionów, znajduje się w dobrej części [...]. W przypadku, gdyby odszkodowanie zostało wypłacone w terminie skarżący mógłby korzystać z tych środków, w tym z odsetek bankowych. Z tych też względów, w ocenie skarżącego zasadne jest wymierzenie grzywny w najwyższej przewidzianej w art. 154 § 6 ppsa wysokości. Będzie to miało bowiem wymiar prewencyjny, profilaktyczny i naprawczy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Podkreślił, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie wszczęte wnioskiem, który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] [...] stycznia 1948 r., ponowionego pismem, które wpłynęło do Urzędu [...] [...] kwietnia 2016 r. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest natomiast wniosku z [...] maja 2017 r. W związku z tym stwierdzić należy, że z treści skargi nie wynika jednoznacznie, jakiego postępowania dotyczy ww. skarga.
Jednocześnie organ podniósł, że postępowanie to prowadzone w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócono się z prośbą do Archiwum Państwowego o przesłanie kopii działu I i II dawnej księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...] oraz umów, oświadczeń i wniosków spisanych w księdze umów a dotyczących działów I i II tej księgi. Wskazać również należy, że pismem z [...] stycznia 2020 r. strona postępowania została poinformowana o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz, że przewidywany termin rozpoznania wniosku planowany jest na 31 marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 ppsa można mówić, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności.
Stosownie do art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).
Zważywszy, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne został złożony [...] stycznia 1948 r. i do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany, zwłaszcza po złożeniu przez następcę prawnego dawnego właściciela ww. nieruchomości pismem z [...] kwietnia 2016 r. ponaglenia w tej sprawie, a potem kolejnych pism, w których skarżący domagał się załatwienia sprawy, to wskazać należy, że postępowanie to trwa już ponad 70 lat, a od wniesienia samego ww. ponaglenia ponad 4 lata.
Organ podejmował, co prawda, zwłaszcza po wniesionym ponagleniu, pewne czynności i zawiadamiał nawet stronę o kolejnych terminach załatwienia sprawy, jednakże nie informował jej w sposób jasny i przejrzysty o przyczynach nierozpatrzenia wniosku w terminie, podawanych zaś przyczyn nie można uznać za wystarczająco przekonujące.
Zasadne zatem było stwierdzenie, że Prezydent pozostawał w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa złożonego wniosku dekretowego. Takie postępowanie narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ppsa). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
W przedstawionym stanie uznać należy, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 871/17).
Sąd miał na uwadze, że stan bezczynności trwa już ponad 70 lat, a od samego momentu, kiedy stosowne czynności w sprawie podjął następca prawny dawnego właściciela nieruchomości, składając pismem z [...] kwietnia 2016 r. ponaglenie (i uwzględniając fakt zawieszenia biegu przepisów postępowania w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) stan ten trwa ponad 4 lata i 1 miesiąc.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odpowiedzi na skargę, że organ wobec wniosku skargi o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r. nie wiedział jakiego postępowania dotyczy skarga, to nie można tego zarzutu uznać za uzasadniony. Jasno wynika z akt sprawy administracyjnej, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony [...] stycznia 1948 r. a pierwsze ponaglenie w sprawie złożone zostało przez następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości po udokumentowaniu przez niego swojego następstwa prawnego pismem z [...] kwietnia 2016 r. Omyłka skarżącego nie może więc mieć wpływu na stan bezczynności.
Sąd uwzględnił ponadto stopień skomplikowania sprawy oraz to, że decyzja nie została nadal wydana także mimo ponagleń i kilkukrotnego przekładania przez organ terminu jej załatwienia.
Mając na uwadze okres zawinionej zwłoki organu i stan skomplikowania sprawy Sąd nie stwierdził jednak potrzeby wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa ani przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w okresie do złożenia ponaglenia przez skarżącego, organ nie wiedział, kto jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości i nie miał w tym zakresie inicjatywy dowodowej. Tymczasem skarżący uzyskał stosowne potwierdzenia swojego następstwa prawnego dopiero prawomocnym z dniem 3 stycznia 2016 r. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnym właścicielu nieruchomości. Do 2015 r. skarżący nie wykazywał też żadnego zainteresowania ww. nieruchomością, a ponaglenie złożył dopiero pismem z [...] kwietnia 2016 r.
Organ nie był także zupełnie bezczynny. Podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, na co wskazywał sam skarżący, informował skarżącego o kolejnych terminach jej załatwienia i choć rzeczywiście okres prowadzenia postępowania administracyjnego przekroczył dopuszczalne ramy, to jednak z całokształtu działań organu nie można wyciągnąć wniosku o jakiejś zamierzonej obstrukcji wymierzonej we wnioskodawcę, czy porządek prawny. Nie znajduje zatem uzasadnienia penalizowanie tego zachowania w postaci grzywny.
Sąd zauważa również, że z kolei przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, konkretnego uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17).
Sąd miał na uwadze, że bezczynność w niniejszej sprawie choć miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jednak przez ww. okres ponad 4 lat nie doszło do bezpośredniego czy konkretnego uszczerbku jakiego doznałby skarżący. Skarżący bowiem dość późno, bo dopiero w 2016 r. złożył ponaglenie, a wcześniej nie podjął żadnych skutecznych kroków zmierzających do rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 1948 r. Co więcej nie tylko nie może on mieć pewności, co do jego rozpatrzenia po swojej myśli, ale także podkreślić należy, że wniosek ten dotyczy przyznania prawa użytkowania wieczystego. A zatem wbrew twierdzeniom skargi nie dotyczy on bezpośrednio odszkodowania za nieruchomość, które to odszkodowanie mógłby skarżący wyegzekwować w tym postępowaniu, a następnie pobierać jakieś korzyści z ewentualnie uzyskanej kwoty pieniężnej.
Dlatego żądania w tym zakresie podlegały oddaleniu (pkt 3 sentencji).
Sąd wyznaczył Prezydentowi 3-miesięczny okres na rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 1948 r. biorąc pod uwagę stan prowadzonego postępowania wynikający z zawartości akt administracyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).