Uzasadnienie
Pismem z 17 grudnia 2021 r. A. Spółka Jawna z siedzibą w K. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii (Minister lub organ) przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r.
Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca (wpłynęło ono do organu 1 lipca 2021 r.) W związku z wniesionym odwołaniem, zawiadomieniem z 8 lipca 2021 r. Minister poinformował strony, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 8 października 2021 r. Wobec jednak braku podjęcia w tym dodatkowym terminie rozstrzygnięcia, skarżąca wniosła pismem z 15 listopada 2021 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie.
Pismem z 8 grudnia 2021 r. Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T. B. o zajęcie stanowiska w zakresie twierdzeń zawartych w odwołaniu, a odnoszących się do prawidłowości sporządzenia operatu. W tym samym dniu poinformował także strony, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 15 lutego 2022 r.
Następnie wskazaną na wstępie skargę skarżąca domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynność i przewlekłości przy rozpoznawaniu sprawy, a ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto: zobowiązania Ministra do rozpatrzenia w określonym terminie odwołania, przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w określonej wysokości, zasądzenia od organu grzywny a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko skarżącej, że w sprawie doszło do bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto pismem z dnia 8 lipca 2021 r. organ poinformował strony postępowania o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 8 października 2021 r.
Następnie, po analizie akt przedmiotowej sprawy, Minister Rozwoju i Technologii, pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T. B. z prośbą o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym przez stronę, dotyczących operatów szacunkowych, sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania. Po czym w dniu 5 stycznia 2022 r. organ wystąpił do biegłego z prośbą o informację odnośnie możliwości zaktualizowania operatu szacunkowego z dnia [...] października 2020 r. zawierającego wycenę działki nr [...] oraz operatu szacunkowego z dnia [...] października 2020 r. zawierającego wycenę działki nr [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy T. B. wyjaśnił, iż nie jest możliwe potwierdzenie aktualności przedmiotowych operatów szacunkowych. Jednocześnie organ pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 15 lutego 2022 r., a zatem sprawa została zakończona przed upływem ww. terminu.
Przy piśmie z 14 kwietnia 2022 r. Minister dołączył decyzję z [...] stycznia 2002 r. nr [...] kończącą postępowanie (uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem jej jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (uprzednio Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii) przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Z tytułu skargi wniesionej w niniejszej sprawie (skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra) ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.
W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).
Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).
Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018).
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle powinna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Sąd rozstrzyga zatem, która z tych form występuje w sprawie: bezczynność bądź przewlekłe postępowanie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Minister na dzień wniesienia skargi (tj. [...] grudnia 2021 r.) dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W myśl bowiem ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 05.10.2021r.).
Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że odwołanie wpłynęło do Ministra 1 lipca 2021 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie. Organ wyznaczył też przewidywany termin jej załatwienia do 8 października 2021r. W we wskazanym terminie organ także nie rozpatrzył odwołania, a jego ponowna aktywność miała miejsce dopiero po złożeniu ponaglenia przez skarżącą (vide: pisma z 8 grudnia 2021 r.). Zatem przez dwa miesiące organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nie poinformował też stron o nowym terminie załatwienia sprawy, uczynił to dopiero ponownie pismem z 8 grudnia 2021 r.
Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Co przy tym istotne nie dopełnił również w toku postępowania w sposób prawidłowy obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a.
Jednocześnie zauważyć należy, iż decyzją z [...] stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję organu I instancji.
Okoliczność, iż po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.
Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że podstawowa przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy wynikała z wielomiesięcznych okresów całkowitej bierności organu. Pierwszą i w zasadzie jedyną czynność ukierunkowaną na załatwienie sprawy (mającą odzwierciedlenie w aktach) przed wniesieniem skargi podjął on bowiem dopiero po ponad pięciu miesiącach od wpłynięcia odwołania, występując 8 grudnia 2021 r. o wyjaśnienia do rzeczoznawcy majątkowego. Co przy tym znamienne, uczynił to w istocie w reakcji na wystosowane wcześniej ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, organ dopuścił się bezczynności, przy czym były wystarczające podstawy do przypisania bezczynności organu cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt I wyroku).
Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności zaistniała.
Natomiast zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA).Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż organ jeszcze przez rozpoznaniem skargi wydał decyzję.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wyjaśnić także należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca wnosząc o zasądzenie sumy pieniężnej nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z tych względów w punkcie III wyroku Sąd oddalił wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz zasądzenia grzywny.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zaś zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.