Uzasadnienie
J. L., G. T., R. P., R. R., D. U., D. U., A. B., J. S., K. B., A. S., B. B., L. S., M. R. i S. H., działając przez pełnomocnika radcę prawnego J. C., pismem z dnia [...] lutego 2012 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie nieprzedłożenia projektu uchwały w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości z właścicielami Pawilonów [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązkiem Prezydenta W. było podjęcie działań, które polegały na przedłożeniu Radzie W. projektu uchwały o bezprzetargowym ustanowieniu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości.
Skarżący zaznaczyli, że podjęcie uchwały przez Radę W. jest czynnością administracyjną, do której stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 208 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących uchwała Rady Miasta dotycząca bezprzetargowego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości jest bez wątpienia inną czynnością administracyjną.
W obszernym uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania przed organami administracji publicznej wskazując m.in., że o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu w związku z wybudowaniem pawilonów usługowych przy ul. [...] skarżący ubiegają się od [...] marca 1985 r. oraz że bezczynność Prezydenta W. wpływa niekorzystnie na ich sytuację, bowiem nie mogą oni uregulować stanu prawnego władanych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że zarzuty w niej podniesione są bezzasadne. Organ zaznaczył, że Biuro Gospodarki Nieruchomościami prowadzi na wniosek Izby Rzemieślniczej W. postępowanie w sprawie przekazania nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² w użytkowanie wieczyste na rzecz osób korzystających z pawilonów usługowo-handlowych posadowionych na gruncie. Obecnie badana jest możliwość regulacji stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 207 lub art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Prezydent W. podniósł, że sprawy z zakresu zbywania nieruchomości W. w trybie bezprzetargowym należą do spraw o charakterze cywilnoprawnym. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest czynnością prawną, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej i w związku z tym nie mają tu zastosowania przepisy kpa, dotyczące również terminów załatwiania spraw oraz prowadzenia postępowania administracyjnego.
Organ wskazał ponadto, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], przed Starostą W. toczą się cztery postępowania o zwrot z wniosków byłych właścicieli. Zakończenie postępowania prowadzonego w Biurze Gospodarki Nieruchomościami będzie zatem możliwe po zakończeniu powyższych postępowań i w chwili obecnej nie jest możliwe wyznaczenie terminu do zawarcia umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy przedmiotem skargi są decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
Z powyższego wynika zatem, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. Innymi słowy nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 powołanej ustawy, tj. w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).
Podkreślić trzeba, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku skarg na bezczynność organu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której strona zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 a powołanej ustawy, a następnie czy w związku z tym organ pozostaje w bezczynności ze względu na upływ terminu określonego na załatwienie sprawy.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi J. L., G. T., R. P., R. R., D. U., D. U., A. B., J. S., K. B., A. S., B. B., L. S., M. R. i S. H. jest bezczynność Prezydenta W. polegająca – jak wynika z treści skargi – na nieprzedłożeniu Radzie W. projektu uchwały dotyczącej bezprzetargowego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna, bowiem przedmiotowa bezczynność organu - polegająca na nieprzedłożeniu Radzie Miasta stosownego projektu uchwały - nie mieści się w kategorii aktów i czynności, określonych w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano skarżący domagają się w istocie uruchomienia procedury uchwałodawczej przez Prezydenta W., tj. sporządzenia projektu uchwały dotyczącej bezprzetargowego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości i przedstawienia go Radzie W. Zdaniem Sądu nie można uznać, że powyższe żądanie skarżących podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Przy czym zaznaczyć należy, że zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej ma charakter wyjątkowy i poprzedzone jest zazwyczaj uchwałą rady gminy wyrażającą na to zgodę.
Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy oraz gospodarowanie mieniem komunalnym.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może wszcząć procedurę uchwałodawczą w zakresie przygotowania projektu uchwały w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Jednakże – zdaniem Sądu - wszczęcie takiej procedury jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Przygotowanie stosownego projektu uchwały i przedłożenie go radzie miasta są zaś czynnościami wewnętrznymi organu wykonawczego i podejmowane są zgodnie z przyznaną temu organowi kompetencją. Nie można zatem uznać, że postępowanie związane z uruchomieniem procedury uchwałodawczej, tj. przygotowanie przez Prezydenta W. stosownego projektu uchwały i przedstawienie go Radzie W., jest sprawą administracyjną, w której wskazany organ zobowiązany jest do wydania jednego z aktów, o których mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.