Uzasadnienie
M. W. reprezentowana przez adw. A. S. pismem z dnia 14 lipca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Zarzucana bezczynność miała miejsce w ramach postępowania w następującej sprawie:
Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. do Prezydenta W. został wniesiony wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną jako [...].
W związku z niepodejmowaniem przez Prezydenta W. czynności w celu załatwienia sprawy M. W. pismem z dnia 21 maja 2014 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W.. Wobec nierozpatrzenia tego zażalenia M. W. pismem z dnia 3 lipca 2014 r. wezwała Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, a następnie – wobec braku odpowiedzi na to wezwanie – wniosła przywołaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o wyznaczenie Prezydentowi W. niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania oraz o zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. Na wypadek, gdyby Prezydent W. nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 55 ust. 1 p.p.s.a. oraz o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi i dołączonych do niej dokumentów. W uzasadnieniu skargi został szczegółowo opisany przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przedstawiono orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące problematyki bezczynności organu.
Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił czynności podejmowane w toku postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że pełnomocnik strony został wezwany do uzupełnienia wniosku o odszkodowanie poprzez złożenie prawomocnego postanowienia spadkowego, co nastąpiło w dniu 27 sierpnia 2014 r. Wskazano również, że Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na niezałatwienie w terminie sprawy o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy – do dnia 5 grudnia 2014 r. Ponadto stwierdzono, że poprzedni właściciel złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony.
Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie - do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, złożonego w dniu 20 sierpnia 1948 r. przez poprzednich właścicieli.
Pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 lutego 2015 r. oświadczył, że ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. zostało przesłane stronom tak jak wynika z rozdzielnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwienia spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.
Należy zauważyć, że Skarżąca zarzuca Prezydentowi W. bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Ponadto Skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., ponieważ w dniu 21 maja 2014 r. wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a ponadto pismem z dnia 3 lipca 2014 r. wezwała Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku o odszkodowanie.
Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym z przepisu art. 35 § 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Prezydent W. nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent W. pozostawał w bezczynności.
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. – do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, złożonego w dniu 20 sierpnia 1948 r. przez poprzednich właścicieli. W związku z tym należy rozważyć, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny: 2010.08.01).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569).
W związku z tym nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd Prezydent W. pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA).
Należy zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, - jego kontrola powinna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym z powodu bezprzedmiotowości postępowania.
Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego.
Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu 14 lipca 2014 r. organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, jak również nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. Bezczynność ustała w wyniku zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże przekroczenie to, oceniane w kontekście okoliczności sprawy, nie jest na tyle znaczne, aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o jego umorzeniu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.