Uzasadnienie
Pismem z 12 listopada 2013 r. D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez jej poprzednika wniosku o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), odszkodowania za utraconą nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], nr hip. [...], stanowiącą dawną własność – K. i W. małż. K. Postępowanie w sprawie objętej powyższą skargą wszczęte zostało wnioskiem J. K. z 8 maja 2006 r.
W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent W. decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznając, że wprawdzie spełniona została przesłanka utraty władania częścią przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 po dniu 5 kwietnia 1958 r. (pozostała część o pow. [...] m2 już w chwili nabycia przez małżonków K. zajęta była pod drogę), to nie została spełniona druga przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n. umożliwiająca uwzględnienie wniosku, a odnosząca się do przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, m.in. z zaleceniem ponownego przeanalizowania przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu (tu Ogólnym Planie Zabudowania W. z 1931 r.).
Po zwrocie akt do organu pierwszej instancji – co nastąpiło 9 września 2008 r. – Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Zwiazków Wyznaniowych Urzedu W. (komórka organizacyjna urzędu obsługującego organ merytorycznie właściwa do rozpoznania wniosku o odszkodowanie), wystąpiło do Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] o wydanie opinii w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...] w planie zabudowy z 1931 r. na dzień wejścia w życie dekretu [...]. Opinię w tym zakresie Biuro Gospodarki Nieruchomościami otrzymało 31 marca 2009 r.
Inicjator postępowania odszkodowawczego zmarł [...] marca 2009 r., a w jego miejsce do postępowania wstąpiła D. B., będąca spadkobiercą zmarłego (następstwo prawne potwierdzone zostało postanowieniem SR w W. z [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...]).
Kolejne wyznaczane przez organ, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowe terminy załatwienia sprawy (pierwotnie do 20 stycznia 2009 r., a następnie do 31 października 2009 r., 28 lutego 2010 r., 31 lipca 2010 r., 31 grudnia 2011 r., 31 maja 2012 r. i 31 stycznia 2013 r.) nie zostały dochowane. W między czasie Prezydent W. podjął próbę zawieszenia postępowania. Jednakże wydane przez niego w tym względzie postanowieniem z [...] marca 2011 r. zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] czerwca 2011 r.
Wobec niezałatwienie sprawy w kolejnym wyznaczonym terminie D. B. wniosła 25 marca 2013 r. zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. W następstwie rozpoznania tego zażalenie Wojewoda [...], postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...], uznał je za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2013 r., który to termin był zbieżny z dodatkowym terminem wskazanym przez organ pierwszej instancji w piśmie z 17 kwietnia 2013 r.
W związku z dalszym niepodejmowaniem przez Prezydenta W. czynności w sprawie, D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, wskazując w jej uzasadnieniu na niezałatwienie sprawy mimo wielokrotnie składanych przez nią skarg na działania podległych Prezydentowi W. urzędników.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na podjęte czynności zmierzające do rozpoznania sprawy oraz poinformowanie skarżącej pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenie postępowania – do 31 maja 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi D. B. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 8 maja 2006 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. Nr hipotecznym [...], po uchyleniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. wydanej uprzednio w tym względzie decyzji organu pierwszej instancji.
Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), czy też nie.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez poprzednika prawnego skarżącej wniosek o przyznanie odszkodowania, po uchyleniu pierwotnie wydanej w sprawie decyzji i zwrocie akt Prezydentowi W., nie został dotychczas rozpoznany. Do organu pierwszej instancji akta sprawy, po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2008 r., wpłynęły 9 września 2008 r. Od tego też momentu rozpoczął ponownie swój bieg, określony w art. 35 k.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku. Tym samym postępowanie w sprawie winno ulec zakończeniu najpóźniej w listopadzie 2008 r.
Tymczasem, mimo upływu przeszło pięciu lat od uchylenie pierwotnej decyzji i zwrocie przez Wojewodę [...] akt sprawy celem jej ponownego rozpoznania, Prezydent W. nie podjął w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy czym, co jest istotne dla oceny charakteru zwłoki, pomiędzy zwrotem tych akt a wniesieniem skargi, jedyną czynnością ukierunkowaną na załatwienie sprawy było zwrócenie się przez komórkę merytoryczną urzędu obsługującego organ właściwą do załatwienia sprawy, do innej komórki organizacyjnej tego urzędu o przedstawienie opinii co do przeznaczenie utraconej nieruchomości w obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. planie zabudowy (vide pismo z 21 stycznia 2009 r. nr [...], k. 50 akt administracyjnych). Mimo uzyskania tej opinii już w marcu 2009 r. (vide pismo z 20 marca 2009 r. nr [...], k. 69 akt administracyjnych), co w realiach rozpoznawanej sprawy - wobec ustalenia już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy kwestii utraty władania nieruchomością - oznaczało możliwość dokonania oceny przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., organ nie podjął dalszych działań zmierzających do zakończenia postępowania, ograniczając się wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów w jakich wyda decyzję.
Nie sposób również nie dostrzec, że pisma wyznaczające kolejne terminy zakończenia postępowania w zdecydowanej większości były reakcją na składane przez stronę skargi na działania urzędników oraz zażalenia i próbą uchylenia się od zarzutu nieusprawiedliwionej zwłoki. Taki sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym narusza w sposób rażący normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Uzasadnia on wręcz ocenę, że przedłużane procedowanie sprawy, nie jest efektem jej skomplikowanego charakteru, czy problemów z uzyskaniem archiwalnej dokumentacji (co często w tego typu sprawach uniemożliwia ich terminowe załatwienie), ale wyrazem celowej polityki organu ukierunkowanej na maksymalne odsunięcie w czasie terminu rozpoznania wniosku o odszkodowanie, co w żadnym razie nie może być przez Sąd aprobowane.
Ocena ta jest tym bardziej uzasadniona, że choć już w październiku 2012 r. Prezydent W. informował stronę, że jedynym brakującym elementem materiału dowodowego niezbędnym do zakończenie postępowania jest operatu szacunkowy (vide pismo z 27 października 2012 r. nr [...]), to do chwili obecnej nie zlecił jego wykonania. Wielokrotne zaś przedłużanie postępowania, niemające żadnego usprawiedliwienie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy stanowi nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji zarzut bezczynności organu uznać należy za w pełni uzasadniony. Stwierdzona zaś w tak ustalonym stanie faktycznym bezczynność ma charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad pięcioletniej zwłoki w wydaniu decyzji, tym bardziej gdy jest to – jak w niniejszej sprawie - efekt zaniechania podejmowania przez organ jakichkolwiek działań prowadzących do jej załatwienia, motywowany przyjętą w tym zakresie polityką organu. A to z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając zaś dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia.
Z tego względu, zdaniem Sądu terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.