Uzasadnienie
Pismem z 10 lutego 2023 r. A. C., E. C., K. C.,
M. C., A. S. i M. N. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Przemysłu i Handlu nr 79 z dnia 21 kwietnia 1949r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] (nieruchomość objęta księgą hipoteczną pn.,,[...]" numer hip. [...] położonego w [...]).
Skarżący wnieśli, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", o: 1. zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych, 4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 15 stycznia 2019 r.
Pismem z 8 listopada 2021 r., nr DP-III.025.1.31.PM/21, Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Następnie w dniu 3 stycznia 2023 r. skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie.
W ocenie skarżących, powyższe świadczy o tym, że Minister pozostaje bezczynny w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. Organ powinien bowiem wydać decyzję w sprawie. Pismo organu z 8 listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie stanowi o zakończeniu postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższego skarżący przywołali poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do pozyskania pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, występując w tym celu m.in. do Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], Archiwum Państwowego w [...] Wieloosobowe Stanowisko ds. Działalności Archiwalnej w [...] (por.: pisma z 17 maja 2019 r., z 14 listopada 2019 r., z 24 lutego 2020 r., z 24 marca 2020 r., z 16 kwietnia 2020 r., z 3 sierpnia 2020r., z 4 sierpnia 2020 r., z 22 września 2020 r.) oraz do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] (por. pismo z 3 sierpnia 2020 r.).
Wskazano, że o wszelkich brakach w sprawie oraz podejmowanych w tym zakresie przez organ czynnościach dowodowych, pełnomocnik Skarżących oraz pozostałe strony postępowania były na bieżąco zawiadamiane, ponadto organ wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 kpa. Ostatni termin w sprawie wyznaczony został na dzień 31 sierpnia 2021r.
Podkreślono, że w dniu 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej: ustawa nowelizująca kpa), zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ww. ustawy).
Mając na względzie powyższą regulację prawną oraz dokonane przez organ ustalenia, z których wynika, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone ww. art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej: ustawa nowelizująca kpa) - Ministerstwo Rozwoju i Technologii pismem z 8 listopada 2021 r., nr DP-III.025.1.31.2019.PM/21, zawiadomiło wszystkie strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa.
Minister Rozwoju i Technologii ustalił, że objęte wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nr 79 z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] położonego w [...], zostało ogłoszone poprzez opublikowanie w Monitorze Polskim z 8 czerwca 1949 r. Nr A-35 poz. 507. Tym samym od daty ogłoszenia skarżonego orzeczenia nacjonalizacyjnego do daty złożenia ww. wniosku nieważnościowego upłynęło ponad trzydzieści lat.
Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w postępowaniu nieważnościowym nie znajduje uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga na bezczynność okazała się zasadna.
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W myśl art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "kpa."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 kpa. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Nie można bowiem podzielić stanowiska Ministra, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania stron pismem z 8 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Powołane pismo, jak wynika z jego treści, zostało wydane na podstawie art. 9 kpa w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). W stanie prawnym obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa).
Nie wszczyna się również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 kpa.).
Z treści przepisów przejściowych zawartych w art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nieprawidłowo ocenił Minister, że w sytuacji zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego, wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. Wprawdzie rację ma organ, że umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w powołanym przepisie następuje z mocy prawa. Jednakże, aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, to jest postępowanie o stwierdzenie nieważności powinno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo dokonać analizy czy powyższe przesłanki zostały spełnione. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił.
Samo przekonanie Ministra, że w rozpoznawanej sprawie przewidziane w powołanej regulacji przesłanki zaistniały, czemu organ nadzoru dał wyraz poprzez wystosowanie do stron pisma z 8 listopada 2021 r., jest, w ocenie Sądu, niewystarczające. Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania stronie postępowania prawa do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa powinna potwierdzić deklaratoryjna decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania w konkretnej sprawie (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Umożliwi to stronie, bez konieczności stosowania dodatkowych aktów staranności, w razie zakwestionowania tego aktu do sądu administracyjnego, efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej kontroli nie umożliwia natomiast stronie postępowania wystosowanie przez organ pisma informującego o zakończeniu postępowania.
Stanowisko dotyczące konieczności wydania w opisanej sytuacji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2022 r., I OSK 1506/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/9-26 oraz R. Sarbiński, Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021).
W związku z powyższym za zasadny Sąd uznał zarzut bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku z 15 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Przemysłu i Handlu nr 79 z dnia 21 kwietnia 1949r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] (nieruchomość objęta księgą hipoteczną pn.,,[...]" numer hip. [...] położonego w [...]). Skutkowało to zobowiązaniem organu do rozpoznania powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji).
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. 2 sentencji).
O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że do dnia dzisiejszego wniosek skarżących z 15 stycznia 2019r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr 79 z dnia 21 kwietnia 1949r., pomimo wniesienia przez skarżących wezwania do wydania merytorycznej decyzji nie został w sposób prawidłowy rozpoznany.
Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny i w tej części skargę także oddalił (pkt 3 sentencji).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.