Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. D. T. reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w K., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.).
Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżąca nie wyczerpała trybu do wniesienia skargi przewidzianego przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa.
Na wezwanie Sądu do wskazania, czy skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu wzywała organ do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jej pełnomocnik pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował, że wezwanie powyższe zawarte zostało w ostatnim akapicie skargi z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ otrzymał jasne wskazanie i dodatkowy czas do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako "ppsa", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika, bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływana dalej jako "kpa", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy, zatem ustalić, czy strona skutecznie skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym kontekście istotny jest czas, jaki upłynął od dnia wniesienia tego wezwania do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca nie składała wezwania, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Zawarte natomiast w ostatnim akapicie skargi oświadczenie strony, że "wydanie decyzji w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania skargi usatysfakcjonuje skarżącą, a co za tym idzie przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać będzie można za zbędne", nie jest, zdaniem Sądu wezwaniem, o którym mowa w powyższym przepisie. Zresztą gdyby nawet wezwanie takie zostało wprost zawarte w skardze bądź złożone odrębnym pismem, ale w tej samej dacie, nie mogłoby ono stanowić o wyczerpaniu trybu do wniesienia skargi rzez stronę. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sąd Administracyjnego skierowanie zażalenia na bezczynność (tu wezwania do usunięcia naruszenia prawa) organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa.
Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 kpa zupełnie niecelowym. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 kpa wymaga bowiem, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie jego zasadności– na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru.
W ty miejscu podnieść należy, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybie postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli natomiast organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także, jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do organu nadrzędnego.
To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 867/12; z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 914/12).
Skoro zatem skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli w przypadku niniejszej sprawy po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to strona składająca takie wezwanie powinna dać organowi czas na jego rozpoznanie. Dopiero, bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie zażalenia bądź braku reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, czy tez zawarcie go w skardze, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa.
Skoro, zatem strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełniła jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.