Uzasadnienie
D. D., reprezentowany przez radcę prawnego N. O., pismem z dnia 23 sierpnia 2015 r. (data nadania) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r., o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
E. D. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r., zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...].
Wojewoda [...] pismem z dnia 15 marca 2006 r. poinformował wnioskodawcę, iż z przyczyn niezależnych od organu, dużą ilość wniosków, które wpłynęły do organu oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie ustawowym. Organ wskazał jednocześnie, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 31 grudnia 2006 r.
Wojewoda [...] pismami z dnia 18 czerwca 2009 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Miasta [...] o udzielnie informacji dotyczącej przedmiotowego gruntu oraz o nadesłanie stosownych dokumentów. Wojewoda pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udzielnie informacji dotyczącej gruntu oraz o nadesłanie dokumentów. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości niezbędnej dokumentacji, rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 30 czerwca 2012 r. Wojewoda pismem z dnia 14 listopada 2012 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów przedmiotowej działki oraz nadesłanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów. Wojewoda pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. zwrócił się do B. D. o podjęcie działań mających na celu ujawnienie właścicieli działki w prowadzonym w powiecie [...] rejestrze gruntów.
D. D. (następca prawny zamarłego w dniu [...] maja 2015 r. E. D.) pismem wniesionym w dniu 22 sierpnia 2015 r. (data nadania) wniósł do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...].
Pismami z dnia 27 sierpnia 2015 r., 28 sierpnia 2015 r. oraz 31 sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miasta w [...] oraz Starosty Powiatu [...], o nadesłanie informacji oraz dokumentów.
W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący zarzucił organowi dokonywanie poszczególnych czynności w dużych odstępach czasu, niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postepowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, wykonywanie czynności pozornych w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny oraz bezczynność wyrażającą się w niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym, ani w żadnym z wyznaczonych przez organ. Skarżący wniósł o orzeczenie o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...], ewentualnie o zobowiązanie Wojewody [...] do wdania takiej decyzji w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt.
Ponadto o stwierdzenie czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 16 541,65 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podejmował czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia. Ponadto podniósł, że w sprawie nie zostały wyczerpane wszystkie środki zaskarżenia.
Pełnomocnik skarżącego radca prawny N. O. w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. (data wpływu do Sądu 12 stycznia 2016 r.) wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w piśmie.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...].
Pełnomocnik skarżącego radca prawny N. O. na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. wniosła o stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w nim wymienionych, z uwagi na to, że przeprowadzenie wnioskowych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Zaznaczyć na wstępnie wymaga, że wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę skarżący wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz.
23) – powołanej dalej jako "k.p.a.". Skarżący w dniu 22 sierpnia 2015 r. (data nadania) wniósł do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, a następnie w dniu 23 sierpnia 2015 r. (data nadania), wniósł przedmiotową skargę. W sprawach skarg na bezczynność, czy odpowiednio przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a złożeniem skargi do sądu administracyjnego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r., I OZ 893/13, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...] - orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. stanowi bowiem akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji.
Inaczej mówiąc, Sąd w ramach oceny skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest uprawniony do kontroli postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).
Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak w niniejszej sprawie) nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 30 grudnia 2005 r. o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr ew. [...] obręb [...] wpłynął do Wojewody w dniu 2 stycznia 2006 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, ze pierwszą czynność jaką organ podjął w sprawie było poinformowanie wnioskodawcy pismem z dnia 15 marca 2006 r. o nowym terminie rozpoznania sprawy.
Kolejne działanie w sprawie organ podjął dopiero w dniu 18 czerwca 2009 r., a więc po upływie ponad 3 lat. Z zestawienie dat kolejnych czynności organu wynika, że każdą następną czynność organ podejmował w znaczonym odstępie czasu (14 grudnia 2011 r., 30 czerwca 2012 r., 14 listopada 2012 r., 5 lipca 2013 r. oraz 9 sierpnia 2013 r.). Kolejne działania w sprawie organ podjął dopiero w dniach 27 sierpnia 2015 r., 28 sierpnia 2015 r. oraz 31 sierpnia 2015 r., jednakże nie sposób nie zauważyć, że zostały one podjęte w konsekwencji wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika z zestawienia daty ich podjęcia oraz daty wpływu skargi (28 sierpnia 2015 r.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika zatem, że organ podejmował czynności w sprawie w sposób nieefektywny i w dużym odstępie czasu. Powyższe okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że organ przewlekle prowadził postępowanie, które w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Podejmowanie przez organ działań w tak znacznych odstępach czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie od momentu jego wszczęcia jedynie dwukrotnie poinformował wnioskodawcę o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 16 541,65 zł. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w określonej wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).