Uzasadnienie
A.K., E. K., R. R., M.R., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku dotychczasowej właścicielki Z. R. z dnia 18 stycznia 1949 roku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. "[...]" dz. nr [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu; wymierzenie Prezydentowi W. w W. grzywny w wysokości określonej na podstawie art.154 § 6 P.p.s.a. na podstawie art.149 § 2 P.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przez organ przepisu art. 35 k.p.a., art. 12 i art. 8 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że przed wniesieniem niniejszej skargi skarżący wyczerpali przysługujący środek zaskarżenia. Zażalenie z dnia 31 października 2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, rozpoznane zostało przez Wojewodę [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku, znak: [...]. Skarżący podali, że w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. orzeczeniem administracyjnym wydanym przez Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...], dnia [...] stycznia 1977 r. oraz uzupełniającą decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r., odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom Z. i E. małżonkom R. wnioskowanego prawa.
Ostatecznie, wobec stosownego wniosku spadkobierców dotychczasowych właścicieli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], stwierdziło nieważność powyższych orzeczeń dekretowych. Akta sprawy zwrócone zostały do obowiązanego organu najpóźniej z początkiem września 2013 roku.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że nieruchomość położona w W. oznaczona nr hip. [...] dz. nr [...]. objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dz. U. nr 50 z 1945 r., poz. 279). Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi część działki nr [...] oraz [...] obręb [...].
W dniu 18 stycznia 1949r. został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w odniesieniu do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w W. ozn. [...] dz. nr [...].
Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] uzupełnionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] odmówiono dawnemu właścicielowi hipotecznemu przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1977r. znak: [...] oraz uzupełniającej decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r. znak [...] z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945.
W dniu 13 listopada 2013r. Prezydent W. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] lutego 2013r. nr [...].
W powyższym wniosku Prezydent stwierdził, że jak wynika z akt własnościowych nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hipotecznym [...] działka nr [...] stanowi aktualnie działki ewidencyjne nr działki [...] oraz nr [...] z obrębu [...], uregulowanych w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...].
Jednakże zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], dział II, podstawą nabycia przez Uniwersytet [...] własności działki gruntu nr [...] była decyzja Wojewody [...] nr [...] o stwierdzeniu nabycia prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni.
Prezydent wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie było organem właściwym do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], albowiem stanowiła ona własność Skarbu Państwa i decyzje w tej sprawie winien podjąć Wojewoda [...].
Za niezrozumiałe organ uznał wskazywanie, iż strona nie została poinformowana o przebiegu sprawy, skoro pismo z dnia 13 listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] lutego 2013 r. nr [...] zostało także przekazane do pełnomocnika.
Odnosząc się do wyczerpania środka zaskarżenia organ złożył zastrzeżenia. Wskazał, że skoro o nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. oraz uzupełniającej decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 orzekało Kolegium, to należy wskazać, że to Kolegium było władne co do orzekania o bezczynności Prezydenta.
Gdyby natomiast uznać, że pomimo błędnej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2013r. znak: [...], Prezydent był zobowiązany do rozpoznania wniosku, to Wojewoda mógł orzekać o bezczynności Prezydenta jedynie co do działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...]-10-2014r. Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. dotyczącego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w W. oznaczonej jako [...] dz. nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] lutego 2013 r. nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności. Wniósł o odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania wszczętego wniesioną skargą.
W dniu 5 marca 2015 r. organ poinformował Sąd, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013r. zn [...] w części dotyczącej działki [...] ze względu na wydanie decyzji w części przez organ niewłaściwy w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia na podstawie art. 138 kpa uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w całości i przekazało sprawę ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ze względu na zakończenie postępowania przez Kolegium w dniu [...] grudnia 2014 r. nr [...], odpadła przyczyna zawieszenia postępowania prowadzonego przed Prezydentem.
Zgodnie z informacją Kolegium zawartą w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] uzupełnionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] w części dot. działki nr [...] został przekazany Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju zawiadomieniem [...].
Organ wskazał, że do chwili obecnej Kolegium nie zwróciło akt sprawy.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 marca 2015 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę wskazując, iż skarga na bezczynność dotyczy rozpoznania przez Prezydenta W. wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości [...] dz. nr [...] w części obejmującej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...].
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym rozpatrzono zażalenie stron wniesione w trybie art. 37 k.p.a. doręczono Prezydentowi W. w dniu 6 maja 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] dz. nr [...] w części obejmującej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] Sąd uznał za dopuszczalną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a., organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażący naruszeniem prawa.
Skarga na bezczynność Prezydenta W. dotyczy rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości [...] dz. nr [...] w części obejmującej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...]. Choć strona wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody [...] a nie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który jest w tej sprawie organem wyższego stopnia nad Prezydentem W. w zakresie dotyczącym tej części dawnej działki nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...], to w ocenie Sądu – w stanie faktycznym tej sprawy – przyjąć należało, że strona wyczerpała środek zaskarżenia.
W sprawie jest bowiem bezsporne, że zażalenie dotyczyło niezałatwienia w terminie przez Prezydenta W. wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. "[...]" dz. nr [...], a zatem aktualnie obejmującej także część działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. rozpoznał postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postanowienie to zaś doręczone zostało Prezydentowi W., jak oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 6 maja 2014 r.
Prezydent W. posiadał zatem wiedzę o tym, że strona kwestionowała nierozpoznanie wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] dz. nr [...], a zatem m.in. w zakresie w jakim nieruchomość ta stanowi obecnie część działki nr [...]. Nie ma podstaw, aby w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy uznać, że wniesione zażalenie nie stanowi o wyczerpaniu środka zaskarżenia, zwłaszcza, że ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości poczynione zostały przez samego Prezydenta W. w dniu 13 listopada 2013 r., kiedy to organ wystąpił do SKO w W. o stwierdzenie nieważności decyzji nieważnościowej tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. Nadto, sposób stosowania przepisów przez organy administracji publicznej, w tym przepisu art. 65 i art. 66 k.p.a., nie może wywoływać negatywnych skutków dla stron. Pamiętać należy przy tym, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Z tych przyczyn, Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga była zasadna w chwili jej wniesienia i pozostała zasadna w chwili orzekania przez Sąd, albowiem Prezydent W. nie rozpoznał wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. "[...]" dz. nr [...], w części stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie wydał decyzji mimo braku przeszkód prawnych w tym zakresie.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.
Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
W związku z nienadesłaniem przez organ pełnych akt sprawy, Sąd przyjął, na podstawie treści skargi, że akta administracyjne sprawy, po stwierdzeniu przez SKO w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. oraz uzupełniającej decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zwrócone zostały Prezydentowi W. najpóźniej z początkiem września 2013 r. Wówczas też w ocenie Sądu nie było przeszkód prawnych do podjęcia przez organ czynności w ramach rozpoznania wniosku we wskazanym wyżej zakresie, obejmującym obecnie część dz. nr [...].
Tymczasem organ zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. co do całej nieruchomości, a więc obejmującej nie tylko część działki nr [...] (własność Skarbu Państwa), ale i część działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] ze względu na wydanie decyzji w tej części przez organ niewłaściwy w sprawie.
W obrocie prawnym nadal pozostaje więc decyzja nieważnościowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej części działki nr [...] z obrębu [...]. Nadto, SKO w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie użytkowania wieczystego albowiem zakończyło się postępowanie nieważnościowe stanowiące podstawę zawieszenia.
Zatem, wniosek z dnia 18 stycznia 1949 r. w zakresie obejmującym część działki nr [...] pozostaje nierozpatrzony, mimo upływu ustawowego terminu (art. 35 § 1 k.p.a.).
Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] dz. nr [...] w części stanowiącej obecnie część działki nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Działania organu nie były przewidziane na celowe przedłużanie postępowania, ale były wynikiem analiz dokonywanych w sprawie w zakresie prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Biorąc pod uwagę nawet niezasadność zawieszenia postępowania w zakresie obejmującym tę część nieruchomości, która stanowi obecnie część działki nr [...] nie sposób przyjąć, że to działanie organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Także samo niepodejmowanie działań przez ponad rok przed zawieszeniem postępowania, nie może być w ocenie Sądu – w okolicznościach tej sprawy – kwalifikowane jako rażące. Z tych też przyczyn, zdaniem Sądu brak było w niniejszej sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.