Uzasadnienie
A. B., H. K., E.G. – G., B. K., M.K., W. Z., E. C., B. W., G. K., M. K. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż pismem z dnia 29 lipca 1985 r. został wniesiony wniosek o przyznanie, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) odszkodowania za część działki nieobjętej umową z dnia [...] grudnia 1962 r. zawartą z Dyrekcją Rozbudowy [...], tj. za grunt [...] położony przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. W związku z tym, iż sprawa nie została zakończona, pismem z dnia 27 maja 2014 r. skarżący złożyli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Jednak sprawa zainicjowana wniesieniem ww. zażalenia nie została rozpoznana do dnia wniesienia skargi do Sądu, a Wojewoda [...] jedynie pismem z dnia 1 lipca 2014 r. wezwał Prezydenta W. do ustosunkowana się do podniesionych zarzutów oraz do przesłania akt przedmiotowej sprawy.
Zdaniem skarżących, brak podejmowania jakichkolwiek czynności ze strony Prezydenta W. mających na celu rozpoznanie wniosku z dnia 29 lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania świadczy o rażącej bezczynności organu.
Powołując się na powyższe, skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa.
Organ podniósł ponadto, iż postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518).
Wskazał, iż odpowiedź w sprawie zażalenia na bezczynność Prezydenta W. przekazana została do Wojewody [...] przy piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. oraz że w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. pełnomocnik stron poinformowany został o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267).
Na rozprawie sądowej w dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na toczące się równolegle postępowanie z wniosku dekretowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego [(art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa)]. Ponadto, z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Powołane przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Wskazać trzeba, iż w sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa".
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip.[...]. Od momentu wpływu ww. wniosku do organu administracji rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 kpa, dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, czynności Prezydenta W. do dnia wniesienia skargi sprowadzały się do skompletowania dokumentacji potrzebnej do wydania decyzji (por. pismo z dnia 14 listopada 2003 r., [...] z prośbą o przesłanie akt nieruchomości, pismo z dnia 28 stycznia 2004 r., [...] z prośbą o przesłanie odbitki z zasadniczej mapy miasta z wkreślonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i podanie adresów stron i ich spadkobierców, pismo z dnia 9 września 2004 r., [...] o przesłanie kopii fragmentu mapy ewidencyjnej z granicą nieruchomości hipotecznej, pismo z dnia 1 lutego 2005 r., [...] o informacje w jakiej dacie nastąpiło zajęcie ww. nieruchomości pod inwestycje, pismo z dnia 21 kwietnia 2005 r., nr [...], którym organ zawiadomił strony, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania merytorycznej decyzji i wezwał strony do ewentualnego wypowiedzenia w sprawie w trybie art. 10 § 1 kpa, pismo z dnia 13 listopada 2014 r., [...] do Archiwum przy ul. [...] o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie przy ul. [...], pismo z dnia 13 listopada 2014 r., [...] do Archiwum Państwowego o przesłanie kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż w dniu 3 października 2005 r został złożony przez stronę wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania.
Wniosek ten został cofnięty przez stronę pismem z dnia 18 marca 2008 r. Ponadto, w okresie od dnia 4 marca 2009 r. do dnia 1 marca 2013 r. akta administracyjne sprawy pozostawały w dyspozycji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z rozpoznawaniem przez ten organ wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1959 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta W. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Pomimo toczącego się wiele lat postępowania administracyjnego o przyznanie odszkodowania Prezydent W. nie zakończył tego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi o zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem dającym racjonalną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, określenia wartości nieruchomości oraz wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
W ocenie Sądu, sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że poszczególne czynności organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie. Czynności dokonanych w sprawie na przestrzeni wielu lat organ niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Przy czym, brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie, niezwłocznie po upływie terminów ustawowych.
Natomiast w niniejszej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie powiadomił strony po raz pierwszy pismem z dnia 13 listopada 2014 r. wystosowanym do stron dopiero po złożeniu skargi do Sądu na bezczynność organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Jednocześnie na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.).
Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie B. przeciwko Polsce, skarga Nr [...], ST 2008, nr [...], s. 84).
Z powołanych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania złożonego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. Składając ww. wniosek pełnomocnik powołał się na okoliczność toczącego się równolegle postępowania z wniosku dekretowego. Okoliczność ta jednak w żaden sposób nie wynika z akt sprawy. Podkreślić zaś trzeba, iż oceniając czy istotnie organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z tych względów, wniosek o umorzenie postępowania należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak w pkt 3, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.