Uzasadnienie
B. T., K. T., J. T., J. B., M. V., M. B., K. B., C. L., K. P., A. P. i M. P. (dalej jako "skarżący") pismem z 28 listopada 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. Skarżący wskazali, że postanowieniem z [...] czerwca 2001 r. postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem zostało zawieszone, a następnie podjęte w dniu [...] lipca 2009 r. Ponownie zawieszono je postanowieniem z [...] lutego 2011 r., a podjęto postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Następnie organ pismami z 11 marca 2014 r. i z 15 września 2014 r. ustalał następstwo prawne po zmarłych stronach postępowania.
Ostatnia z odpowiedzi wpłynęła do organu w dniu 8 października 2014 r. Od tego dnia nie podjęto już żadnej czynności w sprawie. W tej sytuacji skarżący pismami z 16 sierpnia 2017 r. i 23 listopada 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak decyzja nie została wydana. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie dwóch miesięcy oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że długotrwałość prowadzonego postępowania wynika z dużej liczby jego stron. Wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął w dniu 31 maja 2001 r., to jednak dopiero w dniu 15 listopada 2012 r. skarżący złożyli wszystkie dokumenty stwierdzające następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości. Jednocześnie stronami postępowania są właściciele lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Organ podał, że do chwili obecnej nie ustalono spadkobierców trzech zmarłych osób, przy czym brak jest możliwości zdyscyplinowania stron do dołączenia do akt sprawy żądanych dokumentów. W tej sytuacji nie było i nadal nie można wydać rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "Kpa", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Inwestycji i Rozwoju (poprzednio Minister Infrastruktury i Budownictwa) postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, bowiem od 31 maja 2001 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek skarżących z 28 maja 2001 r., do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. Rozpoznając sprawę, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że postępowanie to było dwukrotnie zawieszone (tj. od [...] czerwca 2001 r. do [...] lipca 2009 r. oraz od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2012 r.) ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, to jednak od daty podjęcia tego postępowania postanowieniem z [...] listopada 2012 r., czynności organu były nieliczne.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister wnioskami z 28 lutego 2014 r. i 5 marca 2014 r. wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW o podanie aktualnych adresów uczestników postępowania (ostatnie odpowiedzi wpłynęły w dniu 14 marca 2014 r.), zaś pismami z 11 marca 2014 r. i 15 września 2014 r. wystąpił do kilku podmiotów i instytucji o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych stronach oraz adresów stron (odpowiedzi na powyższe wezwania wpłynęły w dniu 22 i 24 września 2014 r. oraz 7 i 8 października 2014 r.). Od tamtej pory nie podjęto już żadnej czynności w sprawie, nawet mimo wystosowania przez skarżących w dniu 16 sierpnia 2017 r. i 23 listopada 2017 r. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku. Dopiero na skutek wniesionej skargi z 28 listopada 2017 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania (która wpłynęła do organu w dniu 1 grudnia 2017 r.) organ pismami z 2 stycznia 2018 r. wystąpił do trzech osób o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po Z. U., J. K. i R. S. (w dniu 10 stycznia 2018 r. nadesłano postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K.).
Skoro zatem organ przez ponad 4 lata nie podejmował żadnych czynności mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, wskazywana w odpowiedzi na skargę konieczność ustalenia następców prawnych jeszcze trzech osób, nie usprawiedliwia w żaden sposób przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z [...] maja 2001 r.
Organ nie zastosował się także do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 Kpa, bowiem od wydania postanowienia z [...] listopada 2012 r. (o podjęciu postępowania) nawet raz nie poinformował stron o przewidywanym terminie jego zakończenia oraz o przyczynach zwłoki.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z [...] maja 2001 r. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie przedmiotowego wniosku, jest termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ przez 17 lat nie zakończył przedmiotowego postępowania, zaś czynności zmierzające do gromadzenia materiału dowodowego podejmowane były rzadko, w znacznych odstępach czasu (często kilkuletnich).
Nawet biorąc pod uwagę okresy zawieszenia przedmiotowego postępowania, które zgodnie z art. 103 Kpa wstrzymały bieg terminów przewidzianych w kodeksie, uznać należało, że organ prowadząc to postępowanie po jego podjęciu w dniu [...] listopada 2012 r. i nie rozpatrując złożonego wniosku przez ponad 5 lat, rażąco naruszył prawo. Organ nie informował także stron postępowania o przewidywanym terminie jego zakończenia i przyczynach zwłoki. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 Kpa. Organ w sprawie działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie dużo krótszym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie tego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.