Uzasadnienie
E. D., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" nr inw.[...].
Skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie art. 36 § 1 kpa w związku z art. 35 § 1 i 3 kpa w związku z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wyznaczenie Prezydentowi maksymalnie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przed Prezydentem toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości oraz że w związku z brakiem podejmowania przez Prezydenta czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, pismem z dnia [...] października 2017 r. złożono zażalenie do SKO w [...]. Mimo to sprawa nie została rozstrzygnięta. Skarga jest więc uzasadniona. Na poparcie twierdzeń skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny dotyczące bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że opisana wyżej nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ zaznaczył, że z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dz.odp.[...] wynika, że w dziale II wykazu hipotecznego księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" nr inw.[...], wpisem jawnym z dnia [...] sierpnia 1935 r. ujawniona jest W. J. z G. Z. W aktach własnościowych nieruchomości brak jest natomiast wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, złożonego przez uprawnioną osobę w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. W aktach znajduje się odpis wniosku J. G. z dnia [...] maja 1965 r. o przydzielenie mieszkania oraz o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w myśl obowiązujących przepisów oraz wniosek w/w z dnia [...] lipca 1972 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Prezydent podkreślił, że decyzja w przedmiocie rozpatrzenia wniosku nie została wydana i w odniesieniu do gruntu przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ zaznaczył ponadto, że skarżąca nie wykazała, że jest stroną niniejszego postępowania oraz że do akt sprawy nie zostały złożone postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub akty poświadczenia dziedziczenia po dawnej właścicielce nieruchomości W. J. M. Z. z d. G. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwano skarżącą do nadesłania dokumentów potwierdzających następstwo prawne po w/w dawnej właścicielce nieruchomości i po jej następcach prawnych. Ponadto pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformowano o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz o terminie wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pismem z dnia [...] października 2017 r. E. D. zgłosiła swój udział w sprawie dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości. W przedmiotowym postępowaniu – jak wynika z akt sprawy - organ podejmował szereg działań mających na celu w szczególności ustalenie stron postępowania oraz wyjaśnienie czy i w jakim trybie złożony został wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej). Na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dz.odp.[...] ustalone m.in. zostało, że dawną właścicielką nieruchomości była W. Z., która ujawniona została w dziale II wykazu hipotecznego księgi hipotecznej pod nazwą "[...]", wpisem jawnym z dnia [...] sierpnia 1935 r. W związku zaś z tym, że skarżąca zgłaszając swój udział w sprawie nie przedstawiła wszystkich koniecznych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości i jej ewentualnych spadkobiercach, Prezydent [...] podejmował czynności celem ustalenia przedmiotowej kwestii.
Jak wynika z akt sprawy stosownymi pismami z dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] grudnia 2017 r. zwracano się do pełnomocnika skarżącej oraz ustalonych stron postępowania o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości. Organ podejmował ponadto działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego - pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócono się do Biura Geodezji i Katastru oraz do Dyrektora Archiwum Państwowego o nadesłanie niezbędnych informacji i dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformowano też o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie wydania decyzji do końca maja 2018 r. Zdaniem Sądu nie można jednak uznać, że Prezydent [...] podejmował działania w sprawie zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa.
Zauważyć trzeba, że pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Przed zgłoszeniem się zaś skarżącej do udziału w sprawie, działania organu miały charakter sporadyczny, podejmowane były nieefektywnie, w dużych odstępach czasu.
Skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa.
Mając jednak na uwadze charakter oraz stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy, a także fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa to Prezydent podejmował jednak czynności zmierzające do jej wyjaśnienia załatwienia, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest w szczególności efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Zwłaszcza jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – trudności z zakończeniem postępowania wynikają m.in. z faktu niewykonywania przez strony wezwań kierowanych przez organ.
Sąd stwierdził jednocześnie, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na wskazany charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. W ocenie Sądu zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).