Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2023 r. W. G. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako "organ/Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2020 r. (ponowionego pismem z [...] lipca 2022 r.) o wydanie zaświadczenia, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom art. 5 dekretu z dnia 5 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...]. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi:
- 1) rażące naruszenie art. 217 § 3 k.p.a. poprzez niedotrzymanie ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni;
- 2) rażące naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. poprzez niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia sprawy i niedziałanie bez zbędnej zwłoki;
- 3) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia w przedmiotowym postępowaniu czynności niezbędnych do rozpoznania wniosku, co stanowi naruszenie obowiązków ciążących na organach władzy publicznej, co w konsekwencji może powodować spadek zaufania Skarżącej do władzy publicznej.
Skarżąca wniosła zatem o:
- 1) stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] listopada 2020 r. o wydanie zaświadczenia, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom art. 5 dekretu z dnia 5 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...];
- 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie;
- 4) nałożenie na Prezydenta [...] obowiązku zapłaty grzywny w wysokości wskazanej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5) zasądzenie od Prezydenta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Odpowiadając na skargę pismem z 4 kwietnia 2023 r. Prezydent opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc w szczególności, że postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta. Natomiast wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3005/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Prezydent podniósł również, że akta własnościowe dawnej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...] zostały przekazane do Komisji Weryfikacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości i dotychczas nie zostały zwrócone.
Niezależnie od powyższego, w celu realizacji przedmiotowego wniosku, organ wyjaśnił, że podejmuje czynności zmierzające do analizy i oceny posiadanej dokumentacji, w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Prezydent wniósł zatem o oddalenie skargi.
Postanowieniem z [...] maja 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] listopada 2020 r., ponowionego pismem z [...] lipca 2022 r., Prezydent odmówił wydania zaświadczenia, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom art. 5 dekretu z dnia 5 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. (ponaglanie z 17 października 2022 r.).
Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1).
Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent, postanowieniem z [...] maja 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] listopada 2020 r., ponowionego pismem z [...] lipca 2022 r., odmówił wydania zaświadczenia, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom art. 5 dekretu z dnia 5 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...].
Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (punkt 2 sentencji wyroku).
Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.).
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 sentencji wyroku).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował niesprawnie i nieskutecznie – de facto nie podejmował w sprawie żadnych istotnych czynności, pomimo wyraźnych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3005/21 – co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy zauważyć również należy, że Prezydent nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Sąd wskazuje również, iż brak oryginałów akt sprawy, nie uwalnia organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem Sąd podniósł we wspomnianym już wyroku z 31 marca 2022 r., że istniała możliwość ich wypożyczenia w celu załatwienia tej sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy (pkt 3 sentencji wyroku).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku) w kwocie 597 zł (100 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie radcy prawnego, 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.