Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2020 r. A. S., M. S. i M. K. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako organ) w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2005 roku i dotychczas organ nie ustalił odszkodowania na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości.
Wniesiono o wyznaczenie organowi 1 miesięcznego terminu na wydanie decyzji w sprawie, orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżących do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów sądowych, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2019 r. oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej możliwej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podejmowane są wszelkie czynności w sprawie aby termin zakończenia postępowania – wyznaczony na [...] czerwca 2020 r. został dotrzymany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu, obowiązek określony w § 1 ciąży na organie również wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu.
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu.
Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem.
W niniejszej sprawie pierwszy wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998r. nr 133 poz. 872 ze zm) został złożony [...] grudnia 2005 r. przez L. S. Po podziale przedmiotowej nieruchomości, przy piśmie z [...] marca 2011r., które wpłynęło do organu [...] marca 2011 r. poprzedniczka prawna skarżących ponownie złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, tym razem za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 – wskazując jako podstawę prawną art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako ugn), art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.).
Z uwagi na odmienne oznaczenie przedmiotowej nieruchomości po dokonanym podziale oraz odmienną podstawę prawną, jako wniosek wszczynający postępowanie Sąd uznał pismo z [...] marca 2011 r. [...] grudnia 2011 r. decyzją nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za niniejszą nieruchomość oraz decyzją nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazując, że w sprawie nadal prowadzone są rokowania, wobec czego wydanie decyzji byłoby przedwczesne. [...] lutego 2012 r. decyzją nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] oraz uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z 28 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 689/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 193/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wyrokiem z 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/15 oddalił skargę na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 492/16 uchylił powyższy wyrok oraz powyższą decyzję Wojewody [...].
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał A. S. i M. K. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem w trybie art. 189 kpc o ustalenie, czy umowa cywilnoprawna z [...] lutego 1995 r. którą L. S. zrzekła się gruntu nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] jest skuteczna. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie. Organ otrzymał wskazane postanowienie [...] sierpnia 2019 r. Pismem z [...] lutego 2020 r. zawiadomiono strony postępowania, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do [...] czerwca 2020 r.
Niewątpliwym jest, że organ dotychczas nie zakończył postępowania w sprawie pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 kpa. Pomiędzy [...] sierpnia 2019 r. a [...] lutego 2020 r. w sprawie nie odnotowano żadnych czynności, zawiadomienie w trybie art. 36 kpa zostało skierowane do stron postępowania po upływie ponad roku od ostatniego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie.
Art. 149 § 1a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000).
W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa ma skomplikowany i rozbudowany charakter, łącznie sześciokrotnie Wojewoda [...] uchylał orzeczenia wydane w I instancji, na skutek składanych środków odwoławczych akta sprawy pozostawały w długotrwałym posiadaniu organu II instancji, w sprawie miały miejsce także postępowania sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, co również wpłynęło na wydłużenie terminu rozpoznania sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Ponadto jako okres bezczynności organu nie może zostać uznany okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875).
Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił.
Odnosząc się do wniosku o orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku na podstawie art 149 § 1b ppsa Sąd uznał, że brak podstaw do jego uwzględnienia. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady nieorzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy charakter sprawy na to pozwala a okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawy występuje konieczność ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 129 ust. 5 ugn. Ustalenia te muszą zostać dokonane przez organ, jako że sąd administracyjny nie rozstrzyga we własnym zakresie sprawy administracyjnej. Konieczność dokonania przez organ powyższych ustaleń nie pozwala uznać, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą wątpliwości, co wyklucza możliwość wydania przez sąd orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku na podstawie art 149 § 1b ppsa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.