Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. L. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną przy ul. [...] w W. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w 1991 r. E. L. i A. L. (ojciec skarżącego) wystąpili do Burmistrza [...] z wnioskiem o zapłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Zmiany systemu administracji spowodowały, że sprawą zajmowały się kolejno Urząd Rejonowy w W., Starostwo Powiatu [...], a od 2007 r. Prezydent [...]. Pomimo upływu ponad sześciu lat od przejęcia sprawy przez Prezydenta [...], decyzja nie została wydana. Skarżący poinformował, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu zażalenia poprzedniczki prawnej skarżącego, jego matki J. L. – wyznaczył dodatkowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wniósł kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. ozn. hip. "[...]". Organ poinformował, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu, ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518).
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie aktualnej informacji z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "p.p.s.a."). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Takie sformułowanie art. 52 p.p.s.a. stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia, jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "k.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a.
Uprzednie złożenie przez poprzedniczkę prawną skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie wystąpienie z takim zażaleniem przez skarżącego osobiście, wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi.
Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13).
W obowiązującym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.
W sprawie niniejszej niewątpliwie zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Nadto, bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] stycznia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. W dniu [...] lipca 1993 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynęły z Wydziału Geodezji Urzędu Gminy [...] do Kancelarii Urzędu Rejonowego w W. akta dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Akta te - przekazane wraz z wnioskiem E. L. i A. L. w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość – zaginęły w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o odtworzeniu zaginionych akt własnościowych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] oraz wezwał strony postępowania administracyjnego i urzędy, w których zasobach mogą znajdować się dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości, do przekazania ich do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu [...].
Następnie, w toku postępowania Prezydent [...] na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wielokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, m.in. ze względu na konieczność zgromadzenia dodatkowej dokumentacji, dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań rozpatrywanych według kolejności złożenia wniosku, a także konieczność zabezpieczenia środków finansowych na realizację decyzji (pismo z dnia 1 czerwca 2007 r., pismo z dnia 24 września 2007 r., pismo z dnia 28 grudnia 2007 r., pismo z dnia 24 kwietnia 2008 r., pismo z dnia 5 września 2008 r., pismo z dnia 4 marca 2009 r., pismo z dnia 29 stycznia 2010 r.).
Ponadto, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r. - po wyznaczeniu przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy - organ poinformował, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w wyznaczonym terminie ze względu na przedłużającą się procedurę wykonania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Na powyższą okoliczność organ powołał się również w piśmie z dnia 3 stycznia 2010 r. informującym o braku możliwości rozpatrzenia wniosku we wskazanym terminie.
Do dnia orzekania przez Sąd, przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało przez organ zakończone. Wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, organ powoływał się na różne okoliczności, począwszy od konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez dużą liczbę spraw z zakresu odszkodowań, czy wreszcie – konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację decyzji, a także procedurę sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Świadczyć to może o niekonsekwencji organu prowadzącego postępowanie.
W szczególności, kontrolując zasadność wyznaczenia dodatkowego terminu do wydania decyzji w niniejszej sprawie z powodu konieczności zabezpieczenia środków finansowych na jej realizację, należy zauważyć, że środki te pozyskiwane są od Skarbu Państwa. Z chwilą wydania decyzji kończącej postępowanie, zobowiązanie Skarbu Państwa staje się wymagalne, a jeżeli nie ma możliwości sfinansowania koniecznych wydatków i nie zostanie uruchomiona na ten cel rezerwa Ministra Finansów, to po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna, na nabywcy nieruchomości ciąży obowiązek jego zapłaty, stosownie do art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami. W przypadku opóźnienia lub zwłoki z zapłatą odszkodowania znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, o czym stanowi art. 132 ust. 2 ww. ustawy. Brak zabezpieczenia środków finansowych na realizację decyzji przed jej wydaniem nie może zatem stanowić przyczyny uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie także obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 k.p.a., a w odniesieniu do spraw skomplikowanych – w art. 35 § 3 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.).
Oceniając działanie Prezydenta [...], Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. W niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności z uwagi na długotrwałe (wieloletnie) prowadzenie postępowania, przy oczywistym i wielokrotnym naruszeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy, wyznaczanych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Zobowiązując organ do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, Sąd miał na uwadze, iż niezbędne jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości i z tego względu wyznaczył mu termin 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając tak długi termin Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy oraz ilość i wagę czynności niezbędnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).