Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2019 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2018 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek złożył na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945, Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret" i wniósł o przyznanie gruntu o wartości użytkowej odpowiadającej wartości działki o pow. [...] m2 zabudowanej [...]-izbowym budynkiem mieszkalnym jednopiętrowym – w miarę posiadania zapasu gruntów. Prezydent odpowiedział na ww. wniosek pismem z [...] lipca 2018 r., nr [...], informując, iż nie ofiaruje gruntu o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2019 r., I SA/Wa 2158/18, pismo to nie miało charakteru decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 7 ust. 4 dekretu nie przyznaje wnioskodawcy roszczenia o przydzielenie gruntu zamiennego, a także nie stwarza po stronie wnioskodawcy obowiązku oczekiwania na ofertę ze strony gminy w tym przedmiocie. Pismem z [...] lipca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ww. przepis nie nakłada na [...] obowiązku przyznania gruntu zamiennego, a jedynie stwarza możliwość jego przyznania w miarę posiadania zapasu gruntów. Powyższym pismem wskazano stronie, iż Miasto [...] nie ofiaruje gruntu o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący skierował do Prezydenta [...] wniosek z [...] lipca 2018 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. W treści wniosku wskazał, iż jest następcą prawnym Z. L. i J. L., którzy utracili prawo własności nieruchomości położonej w [...] pod aktualnym adresem ul. [...] (d. [...]). Pismem z [...] lipca 2018 r., nr [...] Prezydent odpowiadając na wniosek skarżącego wskazał, że nie ofiaruje gruntu o którym mowa w. art. 7 ust. 4 dekretu. Skarżący wniósł odwołanie od ww. pisma z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania, albowiem pismo z [...] lipca 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 marca 2019 r., I SA/Wa 2158/18 oddalił skargę A. L. na postanowienie z [...] września 2018 r. Pismem z [...] września 2019 r. A. L. skierował do Prezydenta [...] ponaglenie w związku z nierozpoznaniem wniosku z [...] lipca 2018 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało złożone ponaglenie za nieuzasadnione.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna jest to jednostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego i charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą szczególnie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie zaś informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.
Skarżący kierując do Prezydenta [...] wniosek z [...] lipca 2018 r. domagał się od niego wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż organ zobowiązany jest wydać decyzję w tej sprawie, bez badania na wstępnym etapie postępowania, czy wszczęcie tego postępowania jest dopuszczalne. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.).
Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji. W przypadku gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, organ zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W analizowanym przypadku Prezydent [...] nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego w przewidzianej przepisami k.p.a. formie. Zamiast wydać postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., przy czym na tym etapie postępowania przedwczesna jest ocena zasadności wydania takiego postanowienia, bądź załatwić sprawę decyzją administracyjną, skierował jedynie do wnioskodawcy pismo informacyjne z [...] lipca 2018 r., przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Pismo Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. informujące skarżącego o braku obowiązku [...] przyznania gruntu zamiennego oraz niezaofiarowaniu gruntu, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., o czym prawomocnie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., I SA/Wa 2158/18.
Wobec powyższego Prezydent nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku, albowiem nie załatwił przedmiotowej sprawy w sposób procesowy, nie przestrzegając przy tym terminów określonych w art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, skierowanie do strony pisma z dnia [...] lipca 2018 r. oznacza uchylenie się organu administracji publicznej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a to z kolei oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów k.p.a.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Podkreślić przy tym należy, że niniejszym wyrokiem Sąd nie nakazuje Prezydentowi [...] załatwić sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz zobowiązuje go do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej wpłynął do Prezydenta w dniu [...] lipca 2018 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ już [...] lipca 2018 r. odpowiedział na wniosek pismem.
W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w drodze aktu z zakresu administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ wniosku skarżącego nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy.
Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 871/17). Oceniając w tym zakresie sprawę Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że Prezydent niezwłocznie odpowiedział na wniosek, uznając sprawę za załatwioną. Okoliczność ta oczywiście nie uwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak musi być uwzględniona przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).