Uzasadnienie
W. P. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1969 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] odmawiającej W. G. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności od sierpnia 2014 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w dniu [...] listopada 2015 r. (w piątek). Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 16 listopada 2015 r. i w tym samym dniu pełnomocnik skarżącego złożył bezpośrednio w organie skargę na bezczynność. Z tego względu, w ocenie organu, skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do Sądu. Organ zaznaczył, że wysłanie wezwania pocztą w piątek przy jednoczesnym złożeniu skargi w poniedziałek bez oceny możliwości wykonania wezwania przez organ nie realizuje celów tego wezwania. Z tego względu, wniósł o odrzucenie skargi, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone nieskutecznie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że postępowania obejmują kilkaset osób. Wymaga to zatem podejmowania przez referentów wielu czynności dotyczących zgromadzenia dowodów, ustalenia stron, co wpływa na czas postępowania i często uniemożliwia dochowanie terminów załatwienia spraw wynikających z k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż wbrew stanowisku organu skarżący wyczerpał tryb do wniesienia skargi do Sądu poprzez wezwanie pismem z dnia 14 lutego 2015 r. organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast wezwanie, z dnia 13 listopada 2015 r., na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę (data wpływu do organu 16 listopada 2015 r.) zostało wniesione w innym postępowaniu.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W związku z brakiem jednoznacznego stanowiska skarżącego oraz uwzględniając działania podejmowane przez organ Sąd uznał, że niniejszą skargę należy zakwalifikować jako wniesioną na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238). Zaznaczyć należy, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania.
W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1969 r. nr [...] i decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2012 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ podejmował liczne działania mające na celu zebranie niezbędnej dokumentacji i załatwienie sprawy, jednak działania te były opieszałe i niesprawne. Pismami z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpił o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości oraz zaświadczenia z księgi wieczystej. Następnie, pismami z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się o nadesłanie materiałów inwentaryzacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz mapki z zaznaczeniem granic dawnej nieruchomości hipotecznej będącej przedmiotem roszczeń i wypisu z ewidencji gruntów. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2012 r. wystąpił o nadesłanie informacji na jakiej podstawie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie kopii fragmentu "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] w dniu [...].01.1961 r.".
Następnie pismami z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpił do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie zupełnego aktu zgonu C. J. Zwrócił się także do strony o nadesłanie odpisu lub notarialnie uwierzytelnionej kopii postanowienia stwierdzającego nabycie praw do spadku po zmarłym C. J. wraz z adresami spadkobierców, albo odpisu lub notarialnie uwierzytelnionej kopii aktu poświadczenia dziedziczenia, bądź poinformowanie, czy postępowanie takie zostało przeprowadzone, a jeśli tak, to w jakim sądzie i pod jaką sygnaturą lub wskazanie osób, które mogą udzielić informacji w sprawie.
Następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz wezwał strony do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym C.J.
Wobec ustania przyczyny zwieszenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ podjął zawieszone postępowanie.
W dniu [...] listopada 2015 r. została sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowej nieruchomości.
W dniu [...] grudnia 2015 r. organ rozpoznał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. i wydał decyzję w tym zakresie.
W ocenie Sądu, czynności podejmowane przez organ, w tym wyjaśnianie kwestii następstwa prawnego po zmarłym C. J. zmierzały do załatwienia sprawy. Jednak nie charakteryzowały się one koncentracją niezbędną w świetle zasad szybkości postępowania. Organ prowadząc postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta, chociaż naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.
Przy ocenie prowadzenia postępowania przez organ Sąd wziął pod uwagę okres zawieszenia postępowania od czerwca 2013 r. do grudnia 2014 r., albowiem zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Wskazana okoliczność zawieszenia postępowania ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy.
Ze względu na wydanie przez organ decyzji w dniu [...] grudnia 2015 r. nr [...], tj. po wniesieniu skargi do Sądu orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2012 r. (pkt 2 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne i celowe uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a.
W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem organ podejmował działania zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, a ponadto rozpoznał wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ zastosował się także do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., informując strony o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Z tego względu, Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny (punkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.