Uzasadnienie
D. K. i J. K. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 4 czerwca 2018 r., nr IF-WO.7570.2.2011.KK orzekającej o odszkodowaniu na rzecz skarżących z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości.
Skarżący zarzucili Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 kpa, art. 36 § 1 kpa oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), a także rażące naruszenie reguł kultury administrowania określonych w art. 12 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i bezczynność w załatwieniu sprawy.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że w okresie od 1 września 2018 r. organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 6 października 2010 r., nr IF.I.D-3.7111-1-19/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżący zostali wywłaszczeni z należącej do nich nieruchomości. Prawo własności utracili 13 listopada 2010 r., za zatem ponad 11 lat temu. Wskazali, że pierwsza decyzja o odszkodowaniu została wydana 5 września 2011 r., jednakże w następstwie odwołań i skarg do sądów administracyjnych nie stała się ostateczna.
Ostatnia decyzja Wojewody Dolnośląskiego zapadła 4 czerwca 2018 r. Od decyzji skarżący złożyli 22 czerwca 2018 r. odwołanie.
Pismem z 5 stycznia 2020 r. Minister Rozwoju poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia - 30 kwietnia 2020 r. Jednakże termin ten nie został zachowany, a sprawa do dnia wniesienia skargi nie została rozpoznana.
W ocenie skarżących organ odwoławczy dopuszcza się rażącej, niczym nieuzasadnionej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a także pozostaje w bezczynności. Skarżący powołali orzecznictwo dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazali, że od kilkunastu lat oczekują na definitywne rozstrzygnięcie należnego im odszkodowania w sytuacji, gdy grunt został im przymusowo odebrany 10 lat temu. Taka przedłużająca się sytuacja rodzi uzasadnione poczucie krzywdy wywołanej działaniem organów Państwa, które z jednej strony - w szybkim trybie odbierają obywatelowi w sposób przymusowy prawo własności nieruchomości, a z drugiej strony - nie są w stanie rozstrzygnąć w jakimkolwiek terminie kwestii odszkodowania, mającego stanowić słuszny ekwiwalent za odjęcie prawa.
Skarżący czują się pokrzywdzeni z uwagi na przedłużający się w nieskończoność termin rozpoznania wniesionego przez nich odwołania. Mają poczucie pokrzywdzenia lekceważącym podejściem organu odwoławczego wobec nich, które przejawia się w niczym nieuzasadnionym niezałatwieniem sprawy w tak długim okresie czasu. Przedłużający się proces rozpoznania odwołania narusza istotne interesy majątkowe stron, gdyż uniemożliwia im podjęcie decyzji o ewentualnym zainwestowaniu kwoty, jaką otrzymaliby za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący pozostają w wieloletniej niepewności, niejako "w zawieszeniu" nie mając żadnej wiedzy i pewności, jaką kwotę odszkodowania ostatecznie otrzymają.
Zdaniem skarżących bierność Ministra i czasokres trwania postępowania (w tym jego obecnej fazy, nie wymagającej szczególnie rozbudowanego postępowania wyjaśniającego) powodują, że sytuacja skarżących stała się, w ich ocenie, beznadziejna, utracili resztki zaufania i wiary w działanie organów oraz instytucji państwowych i samorządowych, które przez tyle lat nie są w stanie definitywnie rozstrzygnąć kwestii odszkodowania za wywłaszczoną w szybkim tempie, przymusowo nieruchomość. Skarżący wskazali, że czują się głęboko sfrustrowani i pokrzywdzeni brakiem odszkodowania i niemożnością podjęcia przez tyle lat decyzji o swojej przyszłości w oczekiwaniu na zakończenie przedmiotowej sprawy. Skarżący wskazali, że 5 stycznia 2022 r. wnieśli ponaglenie do Ministra.
W piśmie z 1 kwietnia 2022 r. skarżący poparli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wydane w sprawie decyzje i wyroki. Wyjaśnił, że decyzją z 4 czerwca 2018 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o odszkodowaniu na rzecz skarżących. Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący. Pismem z 4 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu 13 stycznia 2022 r.) D. K. i J. K. złożyli ponaglenie.
Minister wskazał, że decyzją z 2 lutego 2022 r., nr DLI-IV.7615.160.2019.MP, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 4 czerwca 2018 r.
Organ podał, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących te sprawy jest obecnie 13. Wyjaśnił, że sprawy mają skomplikowany charakter i wymagają podjęcia wielu czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania "jednolitej linii orzeczniczej" organu). W ocenie Ministra przedmiotowa sprawa należy do bardziej skomplikowanych. Organ podał, że poszczególne sprawy rozstrzygane są (co do zasady) według kolejności wpływu.
Minister podniósł, że zarówno ponaglenie jak i skarga na bezczynność wpłynęły w tym samym dniu, tj. 13 stycznia 2022 r. Wskazał, że stosownie do treści art. 52 § 1 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność wymaga od skarżącego przed wniesieniem skargi wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 kpa, tzn. powinien on wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa lub wnieść ponaglenie. Wprawdzie skarżący złożyli do organu pismo zatytułowane "ponaglenie", jednakże organ poddał w wątpliwość, czy było to wystarczające dla jednoznacznego stwierdzenia, iż wyczerpany został wymagany przepisami prawa tryb postępowania. Z uwagi na to, że ponaglenie i skarga na bezczynność wpłynęły tego samego dnia, organ nie miał faktycznej możliwości zaznajomienia się z zarzutami ponaglenia oraz sporządzenia rozstrzygnięcia.
Minister wskazał, że po wniesieniu przez skarżących ponaglenia podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, poprzez wydanie decyzji z 2 lutego 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Zważyć należy, że niezasadne są wątpliwości organu w kwestii, czy skarżący wyczerpali tryb wymagany do wniesienia skargi. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 ppsa. Art. 37 § 1 kpa przewiduje zaś środki, które służą zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez ten organ - ponaglenie.
Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano tego rodzaju środek zaskarżenia. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Warunkiem jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17). W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony bowiem ponaglenie z 4 stycznia 2022 r. i skarga z 10 stycznia 2022 r. wpłynęły do organu w tym samym dniu, tj. 13 stycznia 2022 r.
Bez względu na zakwalifikowany w skardze rodzaj opieszałości organu, Sąd zobowiązany jest ocenić, czy organ przewlekle prowadzi postępowanie, czy też pozostaje w bezczynności. Podkreślić należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w skardze postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. To sąd ocenia, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłego prowadzonego postępowania i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn., akt II OSK 1360/12).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność występuje wówczas, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Natomiast organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy jest ono prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.
Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.
Analiza akt sprawy wskazuje, że Minister pozostawał w bezczynności do daty zakończenia postępowania odwoławczego decyzją z 2 lutego 2022 r. Odwołanie wpłynęło do Ministra 12 lipca 2018 r. Organ po tej dacie nie podejmował żadnych czynności. Dopiero po upływie półtora roku, pismem z 3 stycznia 2020 r., wskazał termin załatwienia sprawy - do 30 kwietnia 2020 r. Terminu tego nie dotrzymał. Przez kolejne prawie dwa lata nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Oznacza to, że pozostawał bezczynny. Decyzja została wydana po ponad trzech i pół roku od wpłynięcia odwołania, a na wydanie jej niewątpliwie wpływ miały złożone przez skarżących ponaglenie i skarga.
Zważyć należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W niniejszej sprawie termin miesięczny został znacznie przekroczony. Organ tylko raz powiadomił strony o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał. Organ przez ponad trzy i pół roku nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie. Organ nie uwzględnił faktu, że skarżący od 2011 r. dochodzą odszkodowania za przejęte od nich nieruchomości. Wobec tego oczekiwanie przez tak długi czas na rozpoznanie odwołania, które organ powinien rozpoznać w terminie miesiąca, czyni bezczynność organu wysoce naganną.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1 kpa, art. 35 § 3 kpa.
Sygnalizowane przez Ministra w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego stwierdzenia przez Sąd, czy organ jest w niniejszej sprawie bezczynny i jaki ta bezczynność ma charakter. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, nie podlegały kontroli sądu w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ.
Z kolei nawet skomplikowany charakter sprawy nie może uzasadniać rozpoznawania odwołania przez ponad trzy lata, tym bardziej, że sprawa skarżących w różnych instancjach jest rozpoznawana od 2011 r.
Wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu odwoławczym, przed wyrokowaniem przez Sąd skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, aczkolwiek w kwocie niższej niż żądano w skardze. Sąd miał na uwadze, że organ wielokrotnie przekroczył termin rozpoznania sprawy, zwłoka miała więc wyjątkowo rażący charakter. Z akt sprawy nie wynikają powody dla których tak znaczną zwłokę można by usprawiedliwić. Jak wskazano powyżej skarżący od ponad dziesięciu lat nie mogą doczekać się należnego odszkodowania. Niewątpliwie bardzo długie oczekiwanie na rozpoznanie odwołania wywoływało u skarżących poczucie krzywdy, lekceważenia strony, frustrację, utratę zaufania do organów państwa. Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że organ, wprawdzie ze znacznym opóźnieniem, jednakże wydał decyzję w sprawie. Miało to więc wpływ na wysokość przyznanej sumy pieniężnej.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji uzasadnione jest treścią art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, a w pkt 3 sentencji wyroku treścią art. 149 § 2 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się wpis od wniesionej skargi i koszty zastępstwa procesowego.