Uzasadnienie
J. G. i A. M. pismem z [...] marca 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po [...] zł.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania podkreślając, że J. G. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wniósł o przyznanie odszkodowania za pozostałą część opisanej wyżej nieruchomości, która nie została objętą decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2007 r. nr [...]. Stroną postępowania jest również A. M.. Mimo upływu ponad 2,5 roku od złożenia wniosku sprawa nie została załatwiona.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa, podkreślając, że mimo uzyskanych w 2018 r. informacji o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do [...] lipca 2018 r. oraz o sporządzonym projekcie decyzji, stosowna decyzja nie została wydana. Zdaniem skarżących niektóre z podejmowanych przez Prezydenta działań, w tym dotyczące kwestii związanych z decyzją wydaną w 2007 r., miały na celu przeciąganie sprawy i opóźnianie wypłaty należnego odszkodowania.
Skarżący podkreślili, że Prezydent nie dotrzymał zarówno terminu wyznaczonego w postanowieniu Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. uznającego wniesione ponaglenie za uzasadnione, jak i kolejnego terminu wyznaczonego w piśmie z [...] listopada 2019 r., w którym wskazano, że zaistniała konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego oraz że przewidywany termin wydania decyzji to [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której uczestnicy postępowania złożyli wyjaśnienia w zakresie ustalenia przesłanki przyznania odszkodowania.
W ocenie skarżących postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Sprawa nie jest skomplikowana i wymagała w zasadzie jedynie wykazania następstwa prawnego oraz wyceny nieruchomości. Przesłanki przyznania odszkodowania były już weryfikowane w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 2007 r. Fakt, że po 2,5 roku od zainicjowania postępowania organ stwierdził, że zaistniała konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego jest kolejną okolicznością świadczącą nie tylko o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ale także o rażąco nienależytym wykonywaniu zadań przez organ.
Zdaniem skarżących postępowanie dowodowe (zlecanie opracowań na podstawie zdjęć lotniczych i map), które ma być przeprowadzone w niniejszej sprawie, nie jest i nigdy nie było praktykowane w tego typu sprawach. Takie postępowanie dowodowe nie jest przeprowadzane przed wydaniem decyzji w innych sprawach prowadzonych w oparciu o te same podstawy prawne. Tym bardziej, że organ badał już wszystkie określone prawem przesłanki przyznania odszkodowania przed wydaniem decyzji z [...] października 2007 r., a to postępowanie powinno sprowadzać się jedynie do wykazania kręgu spadkobierców i wyliczenia wartości nieruchomości. Zachowanie Prezydenta naraża na utratę zaufania obywateli do szybkiego, rzetelnego i odpowiadającego prawu załatwienia sprawy. Organ celowo przedłuża termin wydania decyzji, aby przedłużyć termin wypłaty należnego stronom odszkodowania.
Mając ponadto na uwadze fakt, że dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019 r. wynosi 49.181,70 zł skarżący wnieśli o przyznanie im po połowie tej sumy, tj. po 24.590,85 zł na rzecz każdego z nich.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z [...] marca 2020 r. poinformowało pełnomocników stron, że zgodnie z ustaleniami z rozprawy administracyjnej z [...] stycznia 2020 r. zlecono [...] wykonanie stosownego opracowania fotogrametrycznego. Po otrzymaniu tego opracowania podjęte zostaną niezwłocznie dalsze czynności w celu zakończenia postępowania, w terminie do dnia [...] maja 2020 r.
Organ wskazał ponadto, że wydając decyzję z [...] października 2007 r. ustalającą odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości - Prezydent [...] nie dysponował zdjęciami lotniczymi, a dopiero ich pozyskanie spowodowało konieczność interpretacji w świetle przepisów art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.
Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że J. G. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. oraz A. M. wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2007 r. nr [...]. Po wpłynięciu wniosku organ podejmował czynności mające na celu wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji celem zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego. Tym samym trudno uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ma jednak miejsce powadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły.
W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że po wystąpieniu przez skarżących o ustalenie odszkodowania za część opisanej wyżej nieruchomości pismem z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się o akta własnościowe nieruchomości. Następnie pismem z [...] października 2017 r. wystąpiono do Ministra Finansów i Rozwoju o wskazanie czy wypłacone zostało odszkodowanie za ww. nieruchomość w ramach umów międzynarodowych. Po uzyskaniu stosownej odpowiedzi, co miało miejsce [...] listopada 2017 r., pismem z [...] grudnia 2017 r. Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie dokumentów spadkowych. Kolejne czynności w sprawie podjęto w styczniu 2019 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. wezwano strony do wyjaśnienia kto otrzymał odszkodowanie ustalone decyzją z [...] października 2007 r. Następnie, po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2007 r. w części dotyczącej pkt [...] orzekającego o przyznaniu odszkodowania, pismami z [...] i [...] listopada 2019 r. zwrócono się o przesłanie stosownych informacji i dokumentów do Archiwum Państwowego oraz do Wydziału [...].
Następnie, jak wynika z akt sprawy [...] stycznia 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna celem ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania odszkodowania, zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolejne czynności w sprawie podjęto w styczniu i lutym 2020 r. (pisma z [...] stycznia 2020 r. i z [...] lutego 2020 r. skierowane do Wydziału [...]). Z analizy akt wynika też, że stosownymi pismami informowano strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia (pisma z [...] października 2017 r., [...] marca 2018 r., [...] listopada 2019 r. oraz [...] marca 2020 r.).
Powyższe okoliczności - zdaniem Sądu – świadczą, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Prezydent [...] wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły kilkumiesięczne przerwy. Nie można zatem przyjąć, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Mając jednak na względzie charakter i stopień skomplikowania sprawy, a także fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy.
Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że na zwłokę w załatwieniu sprawy ma wpływ jej charakter i stopień skomplikowania. Skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka.
Sąd uznał ponadto, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na charakter sprawy i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.