Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych i stanowisk stron.
W dniu 16.11.2018 r. wpłynął wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (załącznik nr 1, kserokopia stron paszportu, zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z 12 kwietnia 2018 r., potwierdzenie opłaty skarbowej, informacja starosty na temat zaspokojenia potrzeb kadrowych, umowa najmu mieszkania – kopia, umowa o pracę – kopia, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy – kopia, PIT za 2017 r., zaświadczenie z ZUS, oświadczenie o liczbie osób na utrzymaniu, kopia PESEL). N Pismem z 31 stycznia 2020 r. (06.02.2020 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku, a następnie 14 lutego 2019 r. Strona stawiła się osobiście w siedzibie Organu, podpisała oświadczenie o przetwarzaniu danych osobowych, złożyła kopię stron paszportu z adnotacjami oraz odciski palców. W dniu 10.03.2020 r. Strona złożyła umowę najmu lokalu mieszkalnego. Kolejno 30 czerwca 2020 r. Organu wpłynęła prośba o dzielenie informacji na temat statusu sprawy wraz z umową najmu lokalu mieszkalnego z dnia 2 kwietnia 2020 r. oraz aktualny załącznik nr 1. Prośba została ponowiona w piśmie, które Organ otrzymał 27 lipca 2020 r., a pismem z 1 września 2020 r. Skarżący wniósł ponownie ponaglenie (wpłynęło do Organu 4 września 2020 r.).
Pismem z 26 listopada 2020 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu skargi do Organu to 30.11.2020 r.). Organ 30 grudnia 2020 r. utworzył trzy pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) wzywające do uzupełnienia w terminie 7 dni formularza (rubryki A2, A5, C III lit. b pkt 2) z zastrzeżeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania;
- 3) do Urzędu ds. Cudzoziemców o przekazaniu ponaglenia ze stanowiskiem, iż jest ono uzasadnione.
W skardze zarzucono naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. i wniesiono o: 1. stwierdzenie bezczynności Organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. zobowiązanie do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia Organowi wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3. zasądzenie od Organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł oraz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na czynności podejmowane przez Stronę w postępowaniu i brak na nie jakiejkolwiek reakcji Organu. Wskazano na ciągły stan zawieszenia i niepewności Strony. Przytoczono przepisy dotyczące stanu bezczynności i przykłady z orzecznictwa na ten stan oraz na rażące naruszeniem prawa. Na poparcie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej w żądanej przez Stronę kwocie podniesiono uszczerbek finansowy i krzywdę wyrządzoną bezczynnością Organu.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem: ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach jednocześnie oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Przytoczono statystykę wpływu wniosków, a jej rozmiar jest przyczyną występowania opóźnień w załatwianiu spraw. Organ nie zgadza się na kwalifikację o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu, wskazano na rozpatrywanie wniosków zgodnie z ich datami wpływu do Organu, a także podniesiono konieczność ich wnikliwego rozpoznania. W odniesieniu do żądania sumy pieniężnej uznano je za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 16 listopada 2018 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku nie podejmował żadnych czynności. Pierwszą czynność w sprawie wniosku Organ zrealizował dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, kiedy to m.in. zwrócił się o udzielenie informacji do jednostek Policji, SG, ABW. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) niespełna po upływie 2 lat od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. W sprawie nie zachodzą również okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu.
Sąd jest przy tym świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 30 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Organ nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Organ w rozpoznawanym przypadku nie stosuje przepisów prawa dotyczących granic trwania postepowania, lecz jego prowadzenie uzależnia wyłącznie od tego, czy Strona złoży skargę na bezczynność organu/przewlekłość postepowania. Kwalifikowane naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. jest właśnie zastąpienie przez Organ tych przepisów data złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.
W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku zasądzając zwrot wartości uiszczonego wpisu od skargi.