Uzasadnienie
Przedmiotem skargi N. A. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania karty pobytu.
Jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia 13 marca 2020 r. skarżąca uzyskała zgodę na pobyt czasowy. Orzeczenie to zostało skarżącej doręczone w dniu 25 marca 2020 r.
Pismem z dnia 16 marca 2020 r. organ administracji wezwał stronę do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł, z informacją, że w przypadku jego nie dostarczenia karta nie zostanie ona wygenerowana. W tym samym piśmie stronę wezwano nadto do dokonania obowiązku meldunkowego na podstawie otrzymanego zezwolenia we właściwym biurze meldunkowym i dostarczenia potwierdzenia zameldowania. Skarżącą pouczono, że niedostarczenie tego dokumentu w terminie 14 dni od odebrania pisma, będzie skutkowało wygenerowaniem karty pobytu bez adresu. Pismo zawierało także informację, że w przypadku chęci otrzymania karty z nadrukowanym numerem PESEL należy dostarczyć powiadomienie o jego nadaniu. Wskazano, że karta powinna zostać odebrana osobiście, a czas oczekiwania na jej wydanie wynosi 3 miesiące od dnia uzupełnienia dokumentów, bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu.
W dniu 25 marca 2020 r. strona dokonała przelewu na rachunek bankowy organu administracji opłaty za wygenerowanie karty pobytu, w dniu 30 marca 2020 r. do organu administracji wpłynął dowód uiszczenia opłaty.
W dniu 13 lipca 2020 r. strona dołączyła do akt sprawy zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy oraz – ponownie - potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie karty pobytu.
W dniu 12 sierpnia 2020 r. zlecono wygenerowanie karty pobytu.
W dniu 18 sierpnia 2020 r. strona złożyła ponaglenie w sprawie wydania karty, zaś w dniu 19 sierpnia 2020 r. Centrum Personalizacji Dokumentów w Warszawie wydało kartę; którą w dniu 24 sierpnia 2020 r. dostarczono do siedziby organu administracji. W dniu 26 sierpnia 2020 r. skarżąca odebrała ww. dokument.
Pismem z dnia 13 października 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 210 ustawy o Cudzoziemcach, poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 240 pkt 1 ustawy o Cudzoziemcach, poprzez brak niezwłocznego wydania karty pobytu, pomimo udzielonego zezwolenia oraz art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związki z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły i działanie wbrew zasadzie praworządności, szybkości i efektywności. Wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 5.000 zł, przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, z czego 10.000 zł dotyczy przewlekłości w zakresie decyzji o zezwoleniu na pobyt, zaś 5.000 zł w zakresie wydania karty pobytu. Domagała się również zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona wyjaśniała, że złożenie skarg poprzedzone zostało ponagleniami, zarówno w zakresie wydania decyzji jak i karty pobytu, co wsparła poglądami orzecznictwa. Podkreślała, że 13 marca 2020 r. została wydana decyzja zgodna z jej żądaniem, po czym 16 marca 2020 r. stronę wezwano do przedstawiania dowodu opłaty za kartę pobytu, co uczyniła 30 marca 2020 r. Kartę pobytu skarżąca otrzymała dopiero po upływie pięciu miesięcy, tj. 26 sierpnia 2020 r. Wyjaśniała, że załatwienie sprawy nie wyklucza możliwości wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania, co ponownie uzasadniała odwołaniem się do poglądów judykatury. Przywołując brzmienie powołanych na wstępie przepisów k.p.a., w tym definicję przewlekłości, skarżąca wywodziła, że w sprawie organ administracji działa przewlekle naruszając terminy rozpoznania spraw oraz opieszale podejmując czynności procesowe zmierzające do rozpoznania sprawy.
Wniosek skarżącej był procedowany dziesięć miesięcy, a wydanie karty pobytu przez dalsze pięć, co jest naganne, zwłaszcza, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych. W tych okolicznościach, mając na uwadze ukształtowaną w judykaturze definicję rażącego naruszenia prawa postępowanie organów administracji rażąco naruszało prawo. Działania były podejmowane dopiero na skutek ponaglenia złożonego przez skarżącą. Wskazując na cel prewencyjny grzywny i czas procedowania jej sprawy skarżąca za uzasadnione uznała sformułowane w skardze żądanie zasądzenia na jej rzecz grzywny we wskazanej kwocie. Wywodziła, że nie koliduje to z możliwością orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, która w odróżnieniu od grzywny na funkcję kompensacyjną. Podkreślała, że opieszałość organu administracji spowodowała utratę możliwości otrzymania świadczenia pięćset plus i świadczenia na dobry start w łącznej kwocie 5.300 zł, do czego skarżąca nie przyczyniła się w żaden sposób.
Na poparcie swych racji strona złączyła do skargi dokumentację dotyczącą tych świadczeń. Niezależnie od tego podkreślała, że długie oczekiwanie na wydanie decyzji i karty wpłynęło negatywnie na jej bieżące funkcjonowanie, powodowało uczucie niepewności, stresu, ograniczyło możliwość przemieszczania się.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że strona wniosła skargę 7 miesięcy po wydaniu decyzji. Podobnie w odniesieniu do karty pobytu, którą wydano na miesiąc i 19 dni przed wniesieniem skargi do Sądu. Zdaniem organu administracji istotne jest czy pozostaje on w zwłoce (bezczynności lub przewlekłości) na moment wniesienia skargi, jeśli nie skargą winna zostać oddalona. Zgodnie bowiem z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność, przewlekłość jest wymuszenie na organie administracji określonego działania, co wsparł orzecznictwem sądów administracyjnych.
Organ administracji odniósł się także do okresu wydania karty pobytu stwierdzając, personalizacja kart pobytu jest realizowana przez pracowników Oddziału Paszportowego i Obsługi Klienta. Zlecenia personalizacji są wysyłane sukcesywnie według kolejności dostarczonych przez cudzoziemców lub ich pełnomocników dowodów opłaty za wydanie karty i potwierdzenia dokonania obowiązku meldunkowego. Kolejność realizacji jest również uzależniona od przekazywania akt spraw przez inspektorów merytorycznych. Wydłużony czas produkcji kart nie wynika ze złej woli pracowników Oddziału Paszportowego i Obsługi Klienta, ale jest skutkiem dużej ilości wydanych w ostatnim okresie decyzji. Organ administracji wskazał nadto, że w niniejszej sprawie już po trzech dniach od wydania decyzji skarżąca została wezwana do dostarczenia dokumentów niezbędnych do personalizacji karty pobytu, tj. dowodu opłaty za wydanie karty pobytu, zaświadczenia o zameldowaniu i ewentualnie zaświadczenia o nadaniu numeru PESEL w razie chęci otrzymania karty z nadrukowanym numerem PESEL.
Skarżąca dostarczyła dokumenty w dniu 13 lipca 2020 r., po niemalże trzech miesiącach od wezwania ze strony organu adminisytracji. Niezgodne z prawdą są twierdzenia pełnomocnika strony zawarte w skardze, jakoby skarżąca w dniu 30 marca 2020 r. dostarczyła dowód wniesienia opłaty za kartę pobytu i z tym momentem zadośćuczyniła wezwaniu organu, albowiem wezwanie dotyczyło ponadto zaświadczenia o zameldowaniu. Pismem z dnia 9 lipca 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 lipca 2020 r., skarżąca przesłała zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, wyjaśniając jednocześnie, że "w związku z kwarantanną nie było możliwości wcześniejszego załatwienia tej sprawy". W wezwaniu wskazano, że obecnie czas oczekiwania na kartę pobytu wynosi do trzech miesięcy od dnia uzupełnienia dokumentów niezbędnych do jej wygenerowania. Skarżąca otrzymała kartę pobytu w dniu 26 sierpnia 2020 r., czyli po upływie półtora miesiąca od uzupełnienia dokumentów, a więc w terminie znacznie krótszym, niż wskazywany w piśmie z dnia 16 marca 2020 r.
Następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny organ administracji wywodził, że nie jest ona bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.
W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2021 r. strona podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze, ponadto domagała się uwzględnienia faktów wynikających z załączonych do pisma dokumentów potwierdzających, że 25 marca 2020 r. dokonała opłacenia karty pobytu, o czym organ administracji został powiadomiony 30 marca 2020 r. Podkreślała, że jedynie opłata za wydanie karty pobytu jest wymagana, pozostałe wskazywane przez organ administracji dane nie są niezbędne. W piśmie zawarła również szeroką argumentację odnoszącą się do problematyki wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu sprawy. Akcentowała, że powołana przez organ administracji uchwała dotyczy bezczynności. Polemizowała również ze stanowiskiem organu administracji w zakresie rażącego naruszenia prawa w jej sprawie oraz wniosków o orzeczenie o wskazanych w skardze kwotach.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 4 lutego 2021 r. skarga strony na przewlekłość postępowania, co do wydania karty pobytu została wyłączona do oddzielnego rozpoznania i zarejestrowana pod sygnaturą akt I SAB/Wr 550/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem organ dopuścił się przewlekłości w wydaniu karty pobytu, a przewlekłość ta była rażąca.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
W pierwszej kolejności wskazać należny, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu organu administracji odwołującego się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji (rozpoznaniu sprawy) uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Słusznie bowiem wywodzi skarżąca, że powołana uchwała dotyczy bezczynności, zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe jej procedowanie. Przewlekłość i bezczynność są różnymi pojęciami prawnymi i odnoszą się do dwóch różnych stanów, celowo wyodrębnionych przez ustawodawcę.
Zatem Sąd w niniejszej sprawie nie jest związany ww. uchwałą. Podziela zaś szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania; nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym, sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych.
Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Orzeczenie podjęte na skutek tej skargi umożliwia bowiem efektywne dochodzenie przez stronę tego odszkodowania (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13,, dnia z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 576/15, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15, czy z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2687/18, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Wa 5/17, w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 103/18, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Wobec tego Sąd rozpoznał skargę merytorycznie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wyroki dostępne w CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość i miała ona charakter rażący.
Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy o Cudzoziemcach, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 235 ustawy o Cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawna przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie, pozostałe dane (zameldowanie i PESEL), zależą od woli strony, która – jak wynika z rozpoznawanej sprawy winna je uzupełnić w terminie określonym przez organ administracji.
Jak wynika z akt sprawy organ administracji w odpowiedzi na skargę nie neguje, że dowód opłaty został mu dostarczony już w dniu 30 marca 2020 r., lecz podnosi, że skarżąca dostarczyła dowód zameldowania dopiero w lipcu 2020 r. Pomija zatem fakt, trafnie dostrzeżony przez stronę, że wezwanie z dnia 16 marca 2020 r. nie dotyczyło absolutnej konieczności przedstawienia zaświadczenia o zameldowaniu. W wezwaniu tym wskazano, że w przypadku braku przedstawienia dowodu meldunku w terminie 14 dni od odebrania wezwania, zostanie wygenerowana karta pobytu bez adresu. Przedstawienie dowodu zameldowania było więc fakultatywne. Analogicznie wezwanie do przedstawienia numeru PESEL – też było fakultatywne; organ administracji pouczył stronę, że wydanie karty pobytu z nadrukowanym numerem PESEL nie jest konieczne.
Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt dokonania wpłaty ww. opłaty za wydanie karty w dniu 25 marca 2020r., zatem po upływie 14 dni od doręczenia skarżącej ww. pisma zawierającego wezwanie do uzupełnienia pozostałych dokumentów organ administracji zobligowany był do zlecenia wygenerowanie karty pobytu. Tymczasem nie podjął żadnych czynności w celu realizacji uprawnienia strony – składając zlecenie wygenerowania karty dopiero w dniu 12 sierpnia 2020 r., a zatem po upływie prawie czterech miesięcy. Zupełna bezczynność w zakresie czynności materialno-technicznej jaką jest wyrobienie karty pobytu trwająca prawie cztery miesiące nie może być w żadnym wypadku uzasadniana sytuacją kadrową w urzędzie. Czynność tą organ powinien wykonać niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a.
Taki stan rzeczy musi skutkować stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie przyczyn wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców.
Na uwagę zasługuje fakt, że od zlecenia wygenerowania karty (12 sierpnia 2020 r.), do jej odbioru przez organ (24 sierpnia 2020 r.) minęło 12 dni. Organ nie może więc zasłaniać się przeszkodami, które uniemożliwiłyby mu realizację uprawnienia skarżącej w relatywnie krótkim terminie. Realizacja tego uprawnienia jest oczywiście możliwa w krótszym czasie, niż wskazywany w wezwaniu z dnia 16 marca 2020 r. termin 3 miesięcy.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem sprawę powinien załatwić niezwłocznie.
Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym ona podstawie tego przepisu orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz wniosek skarżącej Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy w sposób rażący i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy (czynność materialno-techniczna), która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł o rażącym charakterze przewlekłości, orzekając jak w pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wydania karty pobytu, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności.
Sąd wskazuje, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma na celu wyrównania ewentualnych strat materialnych spowodowanych sprzecznymi z prawem działaniami/zaniechaniami organu administracji. Ustalenia w tym zakresie nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie w przedmiocie przewlekłości.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt V wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).