Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. B. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynikało z akt sprawy przedstawiciel skarżącego w dniu 25 września 2019r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w organie administracji zjawił się osobiście, przedkładając szereg dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku.
W dniu 17 września 2019 r. przedstawiciele strony złożyli pismo zgłaszając wielką prośbę o przyspieszenie postępowania w sprawie swojej i skarżącego. Zawracali w nim uwagę na szczególną i bardzo trudną sytuację rodzinną w jakiej się znalazła wywołaną chorobą nowotworową dziecka (złośliwy nowotwór nadnerczy). Do pisma załączyli dokumentację medyczną.
W dniu 17 listopada 2020 r. przedstawiciel skarżącego wniósł ponaglenie, opisując okoliczności faktyczne sprawy. Wywodził, że wniosek nie zawierał braków formalnych, ponownie zwracał uwagę na trudną sytuację rodzinną i konieczność podjęcia specjalistycznego leczenia syna za granicą, co nie jest możliwe bez dokumentów, o które się ubiega. Prosił o przyspieszenie rozpoznania sprawy uzasadniając to wartościami najwyższymi, ratowaniem zdrowia dziecka. Do ponaglenia załączył dokumentację medyczną syna.
Pismem datowanym na 3 lutego 2021 r. organ administracji poinformował przedstawiciela skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na 15 marca 2021 r. W piśmie tym wskazano na art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.).
Ponadto pismem z tej samej daty organ administracji przekazał ponaglenie przedstawiciela skarżącego zgodnie z właściwością, podkreślając, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
W dniu 19 listopada 2020 r. przedstawiciel skarżącego wniósł skargę przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., w której stwierdzał, że sprawa, która winna być rozpoznana w ciągu miesiąca jest procedowana od 25 września 2019 r. i nie została jeszcze załatwiona. Takie postępowanie narusza prawo. Strona zwracała uwagę na wysyłane do organu administracji drogą mailową pisma zawierające prośbę o załatwienie sprawy, które były ignorowane. Przedstawiciel skarżącego przypomniał, że zwracał się o przyspieszenie sprawy z uwagi na szczególną i bardzo trudną sytuację rodzinną, chorobę nowotworową dziecka. Syn wymaga leczenia onkologicznego, co wymaga szybkiego działania w celu podjęcia najskuteczniejszej terapii. W tym celu konieczny jest wyjazd za granicę, co uniemożliwia brak wnioskowanej dokumentacji. Podkreślał, że w toku postępowania jego pisma i prośby były ignorowane.
Brak karty pobytu uniemożliwia otrzymanie świadczenia pięćset plus, które jest rodzinie niezbędne w tej trudnej sytuacji na leczenie syna. Domagał się zwrotu od organu administracji równowartości świadczenia za czas zwłoki w rozpoznawaniu wniosku, tj. kwoty 6.000 zł. Podkreślał, że powodem opieszałości nie może być sytuacja wywołana stanem zagrożenia epidemicznego, gdyż wniosek złożyła na długo przed wystąpieniem zagrożenia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania.
Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej stwierdził, że środki te są bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego.
Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien być uzasadniony, co także wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia i powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 14 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Działania te zostały dopiero po wniesieniu przez stronę skargi.
Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. W opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków.
Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości).
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem 12 miesięcy. Od 25 września 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 17 listopada 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz wniosek skarżącego Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której przedstawiciele strony uzupełniali dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku z uwagi na wiek skarżącego w ogóle nie były koniczne. Wstępna ocena wniosku strony została przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Czyli organ administracji do procedowania przystąpił po 15 miesiącach od złożenia wniosku. Warto przy tym podkreślić, że sytuacja rodzinna w jakiej znalazł się skarżący należy do szczególnych, wyjątkowych, tak poważna choroba niewątpliwe stanowi okoliczność uzasadniającą szybsze rozpoznanie sprawy. W tym przypadku pomimo "wielkich próśb" przedstawicieli skarżącego, załączonej dokumentacji na ich poracie i istotnie niezwykle dramatycznej sytuacji skarżącego i jego rodziny nie podjęto żadnych działań, wręcz ignorując pisma przedstawicieli strony. W tych okolicznościach ocenić to trzeba jako szczególnie naganne i godzące w zasady zaufania, nie mówiąc o szybkości postępowania. Z pism przedstawiciela strony wynika, że składał więcej próśb o szybsze rozpoznanie sprawy (drogą mailową), one również pozostały bez echa.
W odpowiedzi na skargę organ administracji do kwestii tej się nie odniósł, co również świadczy o naruszeniu wskazanych zasad. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 K.p.a.), w szczególności w okolicznościach w jakich znalazł się skarżący, gdzie stawka jest jego zdrowie. Nawet termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej został przez organ administracji zlekceważony, pozostała on bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. Z opóźnieniem także nadano bieg ponagleniu skarżącego. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu administracji do zajęcia się sprawą przez złożenie skargi do Sądu na przewlekłość postępowania.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie jego wadliwe działanie. Przy czym środek ten nie stanowi odszkodowania. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez przedstawiciela skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 2.000 zł. Jej wysokość jest w tym przypadku miarkowana stosownie do okresu przewlekłości oraz wskazywanych przez przedstawiciela skarżącego okoliczności dotyczących pozbawienia rodziny skarżącego - w tak trudnych dla niej okolicznościach – możliwości ubiegania się o świadczenia.
Wbrew opinii organu administracji powoływane przez przedstawiciela skarżącego w toku postępowania okoliczności dotyczące choroby syna i utrata prawa do świadczeń stanowią uzasadnienie składanego żądania o przyznanie na jego rzecz kwoty 2.000 zł. Określając wysokość przyznanego przez Sąd świadczenia wzięto pod uwagę także fakt, że w sprawach ze skargi rodziców skarżącego także orzeczono o zasądzeniu sumy pieniężnej na rzecz każdego z nich. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).