Uzasadnienie
A. I., małoletnia obywatelka Ukrainy (dalej: strona, skarżąca) reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych w osobach: H. I. i I. I., w dniu [...] 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła wnioskiem z [...] 2019 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z dyspozycją norm prawnych wysłowionych w treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. winien wynosić w ostateczności, w przypadku deliberacji nad sprawą "szczególnie skomplikowaną" - dwa miesiące od dnia wszczęcia postepowania, w sytuacji kiedy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wniosek został złożony osobiście w organie w dniu [...] 2019 r. i w tym dniu automatycznie i bezrefleksyjnie organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postepowania wyznaczonym na dzień [...] 2020 r. (6 miesięcy od złożenia wniosku), a jednocześnie do dnia sporządzenia skargi, tj. w okresie 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, a stronie nie jest nawet znana sygnatura sprawy, która najprawdopodobniej nie została nawet wygenerowana.
Na tej podstawie wniósł: o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o udzielenie małoletniemu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3 000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu [...] 2019 r. W tym samym dniu organ wręczył pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na dzień [...] 2020 r. W dniu [...] 2020 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, zaś w dniu [...] 2020 r. – skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, że podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, ze opóźnienie, do jakiego doszło w sprawie, ma charakter rażący. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o zasądzenie odszkodowania wskazując, że mogłoby być one dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Z ostrożności, na wypadek gdyby sąd uznał żądanie strony jako wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, to argumentował, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.
Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek skarżącej w tej mierze jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawę Sąd rozpoznał w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Skarga na bezczynność Wojewody jest uzasadniona.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości.
Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu z matką złożony został w dniu [...] 2019 r. Sąd dostrzega, że organ podjął czynność procesową już w dniu złożenia wniosku przez skarżącego. Pismem wręczonym w dniu [...] 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...] 2020 r. Sąd uważa jednak za naganne takie działanie organu, bowiem ta informacja pisemna stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Pożądanego skutku nie odniosło też ponaglenie. Dopiero skarga na bezczynność aktywowała organ do działania. Czynności Wojewody podjęte po wniesieniu skargi pozostają jednak poza kontrolą Sądu, te bowiem są oceniane na dzień wniesienia skargi.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Do czasu wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania w sprawie z wniosku małoletniej skarżącej. Niewątpliwie uzasadnia to twierdzenie o bezczynności organu, skoro do czasu wniesienia skargi na bezczynność bezefektywnie upłynęło 10 miesięcy. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Ani w czasie ustawowym, ani po jego upływie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postepowania i nie wydał odpowiedniego aktu.
W momencie wniesienia ponaglenia organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności i stan ten utrzymywał się w dniu wniesienia skargi. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia, fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sadową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi.
Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu ograniczająca stronie prawo kontaktu z urzędem, brak reakcji – choćby elektronicznej – na wnioski strony, co stanowi realizację fundamentalnej zasady informowania stron. Strona, nie mając jasnej deklaracji organu co do jej żądania, pozostawała w niepewności.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ przez 10 miesięcy nie kończy postępowania. Jest to niedopuszczalna praktyka, która w żaden sposób nie da się pogodzić z zasadą praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) i demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Termin na załatwienie sprawy ma służyć rzeczywistemu prowadzeniu postępowania. Ustawodawca przewidział też sytuację i odpowiednie instrumenty prawne (np. zawiadomienie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania) pozwalające na wydłużenie terminu załatwienia sprawy, organ je zignorował we właściwym ku temu czasie, swobodnie wybierając czas realizacji obowiązku z art. 36 k.p.a. i następnie go nie przestrzegając. Nie zareagował też na ponaglanie. Okoliczności sprawy dowodzą zatem w sposób oczywisty, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie decyzji) Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona (w dodatku małoletnia, 5-letnie dziecko) czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Argumentacja organu co do obiektywnych przyczyn niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie może być przez Sąd uwzględniona. Trudności kadrowe nie mogą stanowić obiektywnej okoliczności (a zatem niezależnej od organu władzy publicznej), od której uzależniona byłaby ocena rażącego naruszenia prawa w dotrzymaniu terminu załatwienia sprawy. Oczywiście, Sąd rozumie problemy związane z obsadą stanowisk w organie, ale nie mogą być one uznane za obiektywną okoliczność uzasadniającą ograniczenie praw strony. Ustawodawca niejako przewidział perturbacje związane z realizacją postępowania przez organ i dał mu instrumenty procesowe (np. zawiadomienie o wydłużeniu terminu zakończenia sprawy), które jednocześnie stanowią ochronę praw strony, a których organ nie wykorzystał. Takie działanie nie może być ocenione inaczej jak z rażącym naruszeniem prawa.
Sytuacja strony, w której postawił ją organ poprzez swoją bezczynność, ma swoje przełożenie w zakresie obowiązku gwarancji nie tylko praw procesowych, ale też praw człowieka (Konwencja ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencja Praw Dziecka). Strona – jako cudzoziemiec - ma prawo do dobrej administracji (zarówno na podstawie ww. Konwencji jak i w oparciu o Konstytucję RP).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Trudności życia w obcym kraju cudzoziemca będącego małoletnim, kontakt z rodziną w ojczyźnie, obawa o przyszłość i groźba rozstania z rodzicami - wystarczająco uzasadnia żądanie.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a i § 2 - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - pkt V sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.