Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.T. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął opisany poniżej stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Dnia 19 lutego 2019 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz z załącznikami (zał. nr 1, ksero zapisanych stron paszportu, potwierdzenie opłaty, umowa o pracę, dowód posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, zezwolenie na pracę, certyfikat wpisu do agencji zatrudnienia pracodawcy). W dniu 17.09.2019 r. Organ tworzy wezwanie do osobistego stawiennictwa Strony w siedzibie Organu, w terminie 7 dni, oraz przedłożenie 4 fotografii, przedstawienia do wglądu oryginału paszportu i dołączenia ksera wszystkich stron paszportu z adnotacjami urzędowymi pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 27.09.2019 r. Strona stawiła się osobiście w Organie, wniosła podanie o zmianę wniosku wraz z załącznikami (zał. nr 1, promesa zatrudnienia, dowód posiadania miejsca mieszkania, zdjęcia x 4, kopia dowodu osobistego pracodawcy wnioskodawcy, wydruk CEIDG), złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła ksero stron paszportu.
Pismem z 22 listopada 2019 r. (25.11.2019 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku. W dniu 28.04.2020 r. Organ utworzył pisma: 1) do jednostek: Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
2) do Strony z informacją o przewidywanym terminie zakończenie postępowania przypadającym na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia. epidemicznego/epidemii, liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał ostatni wraz z wezwaniem do uzupełnienia w terminie 30 dni od odwołania ww. stanów informacji starosty, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (dane z zał. nr 1 i informacji starosty musza być zgodne). W dniu 13.05.2020 r. wpływ do Organu załącznika nr 1 i informacji starosty wraz z żądaniem Strony o wydanie pozytywnej decyzji niezwłocznie po uzyskaniu stanowiska w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, albowiem zdaniem Strony nie będą już istniały żadne przeszkody. W dniu 25.05.2020 r. Organ otrzymał informację z jednostki Policji, że pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 7 września (11.09.2020 – wpływ do Organu) Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Organu. W dniu 21.09.2020 r. Organ wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 30 października 2022 r. W tym samym dniu Organ utworzył również wezwanie o przedłożenie dowodu opłaty za wydanie karty pobytu wraz z informacja o obowiązku meldunkowym i przedłożenie potwierdzenia zameldowania oraz z informacja, o osobistym odbiorze karty (do 3 miesięcy, jednak nie wcześniej niż po przywróceniu bezpośredniej obsługi).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: 1) 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach;
- 2) art. 36 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy;
- 3) art. 8 § 1 k.p.a. przez niedziałanie z zasadą zaufania do administracji publicznej;
- 4) art. 9, k.p.a. przez nieinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;
- 5) art. 10 § 1 przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu;
- 6) art. 12 przez działanie niezgodne z zasada szybkości. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o:
- – rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym;
- – stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- – zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- – przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł;
- – zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie zaistniała bezczynność Organu. Wskazano na upływ 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a postępowania nadal jest w toku. Przez 4 miesiące Skarżący nie otrzymywał żadnej korespondencji. Dopiero pismem z 17 września 2019 r. Organ wszczął postępowanie w sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że wielokrotnie zwracał się do Organu o podjęcie dalszych kroków zmierzających do wydania decyzji. Uzasadnieniem dla przyznania sumy pieniężnej są zdaniem Skarżącego: upływ ponad 18 miesięcy od złożenia wniosku, a postępowanie nadal jest w toku, dotykające Stronę niedogodności: stanie w kolejkach, brak sukcesu prób pozyskania informacji na temat stanu sprawy, brak możliwości wyjazdu zagranicę.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł w szczególności fakt wydania 21 września 2020 r. decyzji pozytywnej dla Skarżącego – udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 30.10.2022 r. Wskazał na dysproporcje między możliwościami finansowo-kadrowymi Organu, a skalą wpływu spraw, co uniemożliwia terminowe ich załatwienie. Organ nie może sobie poradzić z opóźnieniami mimo podejmowanych środków usprawniających proces obsługi. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że tan epidemii pogłębił opóźnienia przy załatwianiu spraw, dezorganizując funkcjonowanie całego państwa. Organ powołał również art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) który zdaniem Wojewody wywoływał skutki od 14 marca do 23 maja (brak włączenia tego okresu do terminów procedowania w sprawie). Organ nie znalazł podstaw dla uznania zaistnienia w bezczynności rażącego naruszenia prawa i dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 19 lutego 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku do 17 września 2019 r. (7 miesięcy) nie podejmował żadnych czynności. Pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Organ podjął dopiero 17 września 2019 r., kiedy to wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Organu, o przedłożenie fotografii, o przedstawienia do wglądu oryginału paszportu i dołączenia ksera wszystkich stron paszportu z adnotacjami urzędowymi. Pomimo reakcji Strony w dniu 27.09.2019 r. na wezwanie (stawiennictwo osobiste, złożenie odcisków palców oraz dokumentów), Organ przez kolejne 6 miesięcy również pozostawał bierny. Kolejną czynność podjął dopiero 28 kwietnia 2020 r., kiedy to zwrócił się do odpowiednich służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach oraz poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenie postepowania wraz z wezwaniem do uzupełnienia materiału dowodowego.
Następnie pomimo otrzymania: 13 maja 2020 r. żądanego dokumentu od Strony, a 25 maja 2020 r. informacji od Policji Organ po raz kolejny zaniechał wykonywania jakichkolwiek czynności w sprawie, aż do wydania 21 września 2020 r. – po wpływie do Organu skargi na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu – decyzji. Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 7 miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.).
Natomiast kolejne czynności podejmuje po następnych 6 miesiącach, a wydanie decyzji musi być stymulowane skargą na bezczynność. Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez Organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nawet okres wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej Organ zlekceważył i pozostał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd zauważył, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 11 września 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność/przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia, nieuzasadnione niczym przerwy w czynnościach Organu w sprawie i wymuszenie zakończenia postępowania wydaniem decyzji pozytywnej wniesieniem skargi na bezczynność Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Co do ostatniej okoliczności jako szczególnie naganną należy ocenić sytuację w której mimo spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego Organ wstrzymuje się z takim rozstrzygnięciem i musi być przymuszany do wydania decyzji skargą na bezczynność. Sytuacji jak w rozpatrywanej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W szczególności doszło do kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
W sprawie, z uwagi na wydanie przez Organ 21 września 2020 r. decyzji, czego Skarżący nie neguje, postępowanie, w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wydania aktu administracyjnego należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.