Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął opisany poniżej stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Dnia 12 czerwca 2019 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz z załącznikami (zał. nr 1, ksero stron paszportu, potwierdzenie opłaty, informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, ksero umowy o pracę, ksero umowy najmu, potwierdzenie ubezpieczenia ZUS). W dniu 4.11.2019 r. (data wpływu do Organu) Strona wniosła o wgląd w akta sprawy, o sygnalizację braków wniosku i dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia, o sygnalizację do odpowiednich służb, zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, ewentualnie o wskazanie numeru sprawy, o informację o ewentualnej dacie zakończenia postępowania.
Skarżący 7 listopada 2019 r. stawił się osobiście w urzędzie Organu i złożył: odciski linii papilarnych, poświadczone za zgodność kopie stron paszportu. Ponadto okazał paszport do wglądu i wniósł o niezwłoczne nadanie biegu sprawie i poinformowanie o ewentualnych brakach wniosku, o sygnalizację do odpowiednich służb, o wskazanie numeru sprawy i wskazanie przewidywanej daty zakończenia postępowania. W dniu 12.02.2020 r. (data wpływu do Organu) Skarżący ponownie wniósł o nadanie biegu sprawie, sygnalizacje braków wniosku oraz dokumentów, sygnalizacje do odpowiednich służb, wskazanie numeru sprawy i przewidywanej daty zakończenia postępowania z informacją, że przy braku reakcji Organu do 17 lutego 2020r. złoży ponaglenie. Podobne wnioski Strona kierowała mailowo do Organu: 2,4,6,20.12.2019 r; 8,15.01.2020 r; 6.02.2020; 10,31.03.2020 r; 21.04.2020 r; 6,18.05.2020 r; 17.06.2020 r. W dniu 5.06.2020 r. Organ poinformował Stronę (email) o braku nadania numeru sprawy, braku bezpośredniej obsługi klienta oraz o możliwości kontaktu z inspektorem przydzielonym do sprawy drogą pocztową.
Pismem z 18 czerwca 2020 r. (24.06.2020 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku, natomiast pismem z 8 września 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu skargi – 14.09.2020 r.). W dniu 22.09.2020 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z oceną, iż ponaglenie jest uzasadnione. W dniu 23.09.2020 r. Organ utworzył pisma: 1) do jednostek: Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) informujące Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 22 grudnia 2020 r. oraz wezwanie o dostarczenie w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce (już przedstawiona umowa najmu wygasła, a ponadto była w formie nieuwierzytelnionej kopii) z pouczeniem, że niedostarczenie dokumentu spowoduje rozpoznanie sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzona dokumentację. Poinformowano również Stronę o możliwości otrzymania stempla w paszporcie i o systemie "przybysz".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1; art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i wniesiono o: 1) wyznaczenie terminu na wydanie decyzji nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi;
- 2) stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty od pełnomocnictwa);
- 4) zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.750 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty;
- 5) zobowiązanie Wojewody do przekazania Sądowi akt postępowania;
- 6) z ostrożności procesowej o przeprowadzenie dowodu z pism z: 30.10.2019 r., (z dowodem nadania), 07.11.2019 r., 07.02.2019 r. (z dowodem nadania), korespondencji email, ponaglenia z 18.06.2020 r. (z dowodem nadania). W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania, akcentując brak wszczęcia postępowania przez Organ, brak umożliwienia uzyskania pieczęci w paszporcie, brak wystosowania do służb wniosku w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, brak informacji o losach ponaglenia. Mimo upływu ponad 15 miesięcy od złożenia wniosku Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Podniesiono również, że wewnętrzne problemy organizacyjne/kadrowe Organu, czy duża ilość wniosków nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Powołano się na wystąpienie pokontrolne NIK z 31.01.2019 r. Wniosek o sumę pieniężną uzasadniono stopniem naruszenia przepisów i okresem bezczynności Organu. Strona znajduje się w stanie zawieszenia i niepewności, co do swego statusu prawnego w Polsce i ma ograniczone możliwości podróżowania poza granice Polski, a także zarobkowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz trudnościami związanymi z zapewnieniem obsady kadrowej i dużą ilością wniosków. Organ nie znajduje podstaw także dla uznania dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
W piśmie procesowym (data wpływu do Sądu – 16.11.2020) Skarżący podtrzymał zarzuty skargi i wnioski w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o dopuszczenia dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów, Sąd wskazuje, że okoliczności z nich wynikające odzwierciedla przyjęty przez Sąd stan faktyczny.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 12 czerwca 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku do wniesienia skargi na bezczynność nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia wniosku Strony. Dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, Organ zwrócił się o udzielenie informacji do Policji, SG, ABW oraz poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 22 grudnia 2020 r., o możliwości otrzymania stempla w paszporcie oraz o konieczności uzupełnienie wniosku o dokumenty potwierdzające zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce. Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a..
Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 13 miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd zauważył, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 14 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność/przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia, kompletne ignorowanie aktywnej postawy Strony w postępowaniu i wielokrotnych monitów Strony o procedowanie sprawy oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą pomimo aktywności Strony (liczne pisma i maile) i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez złożenie skargi do Sądu na bezczynność Organu. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy Organu wobec strony postępowania administracyjnego i przepisów prawa), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.
W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.750 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Równocześnie zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie daje kompetencji do zasądzenia odsetek od sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.