Uzasadnienie
Y. L. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) w dniu 12 stycznia 2021 r. wniosła poprzez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Działając w imieniu skarżącej, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") pełnomocnik wniósł o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami postępowania; 4/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wniesiony został do organu przez skarżącą w dniu 8 maja 2019 r. Wskazał ponadto, że w dniu 4 marca 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie.
Podkreślił, że postępowanie w sprawie toczy się już ponad 19 miesięcy, podczas których organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przywołując orzeczenie WSA w Szczecinie wywiedziono interpretację przewlekłości prowadzonego postępowania, stwierdzając przy tym, że ma ona miejsce w niniejszej sprawie. Jak zaznacza, Wojewoda przekroczył terminy na załatwienie sprawy przewidziane przez przepisy postępowania administracyjnego. Poprzez przywołanie orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej dowodził, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wniesienie ponaglenia.
Ponadto, pełnomocnik wskazuje, że tak długie prowadzenie postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, a okoliczność wypożyczenia akt sądowi nie zwalnia z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w określonej w skardze wysokości, uzasadniony został koniecznością rekompensaty negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych związanych z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a także nałożenia sankcji na organ za wadliwe zorganizowanie prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. Podkreślone zostały również trudności dla cudzoziemca, wynikające z nierozstrzygnięcia wniosku o pobyt czasowy i pracę.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 4 marca 2020 r. (data wpływu do organu – 10 marca 2020 r.), w którym strona zarzuciła Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżąca złożyła w dniu 8 maja 2019 r. (data wpływu do organu). W dniu 11 lipca 2019 r. do Wojewody wpłynęły dodatkowe dokumenty do wniosku. Pełnomocnik mając na celu zapoznanie się z aktualnym stanem postępowania złożył w dniu 24 czerwca 2019 r. (data wpływu) wniosek o wgląd w akta sprawy. Wobec braku podejmowania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania z wniosku skarżącego pełnomocnik wniósł w dniu 10 marca 2020 r. za pośrednictwem organu ponaglenie na przewlekłość skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Powyższe pismo zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 8 lipca 2020 r. Dążąc do przyspieszenia postępowania administracyjnego skarżąca przesłała do Wojewody dokumenty do wniosku (doręczone w dniu 29 lipca 2020 r.).
W dniu 18 listopada 2020 r. skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu pozostawiając odciski linii papilarnych oraz przedkładając dokumenty. Z uwagi na bierność Wojewody pełnomocnik skarżącej wniósł prośbę o podjęcie czynności w prowadzonym postępowaniu (doręczoną w dniu 24 listopada 2020 r.). W dniu 8 grudnia 2020 r. do organu wpłynęły kolejne dokumenty do wniosku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. (doręczonym Wojewodzie 30 grudnia 2020 r.) uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 9 marca 2021 r. Pełnomocnik w celu skłonienia organu do podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania, ponowił w dniu 4 stycznia 2021 r. prośbę o podjęcie czynności. Dopiero wniesienie skargi na przewlekłość zmobilizowało organ do podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy (wezwanie do uzupełnienia dokumentów, zwrócenie się do odpowiednich służb z prośbą o informacje dotyczące cudzoziemca z dnia 10 lutego 2021 r.).
Wskazać jednak należy, że kontrola w zakresie przewlekłości organu dokonywana jest przez Sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia wniesienia skargi, zatem czynności organu podjęte po tej dacie, nie miały wpływu na ocenę zaistnienia stanu przewlekłości.
Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce 12 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu) upłynęło 19 miesięcy a sprawa nie została załatwiona.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Po złożeniu wniosku, organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (uwzględniając konieczność oczekiwania na stanowisko odpowiednich służb – trzech miesięcy – czyli do 8 sierpnia 2019 r.). Zaistniała zwłoka, nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się przez 17 miesięcy, podczas których organ nie wykonał żadnej czynności. Już tylko ta okoliczność wskazuje na przewlekłość postępowania. Organ praktycznie zaniechał podejmowania działań aż do wpływu skargi, pomimo wzmożonej aktywności strony, która uzupełniała z własnej inicjatywy dokumenty. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższe okoliczności Sąd wziął pod uwagę także wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.).
Jednak nawet po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę okresu (od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości, sprawa była bowiem procedowana przez około 10 miesięcy, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności, do momentu wpływu skargi, przewlekłość trwała kolejne siedem miesięcy. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością składając z własnej inicjatywy dodatkowe dokumenty, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.
Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.
W opinii Sądu, wniosek strony po poddaniu wstępnej weryfikacji, winien być rozpoznany niezwłocznie po jego ewentualnym uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem organ prowadził postępowanie przez 19 (po wyłączeniu czasu zawieszenia o dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości – 17) miesięcy przed wezwaniem do uzupełnienia dokumentów, która to czynność została podjęta w wyniku wniesienia skargi na przewlekłość. Opisane wyżej działanie organu, w którym ogranicza się on tylko do przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia, ignorując składane przez stronę pisma i dokumenty, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ pozostaje bierny, pomimo aktywności strony nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.700 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.
Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa.
W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).