Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V.B. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej wymieniony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Strona 12 lipca 2018 r. (wpływ do Organu) złożyła wniosek we ww. zakresie wraz załącznikami (załącznik nr 1, ksero stron paszportu z adnotacjami, fotografie, pełnomocnictwo pracodawcy, informacje z CEiDG, zgoda na przetwarzanie danych osobowych, rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i polityki społecznej z 28.06.2018 r., umowa najmu). W tym samym dniu Skarżący otrzymał informację o wszczętym postępowaniu z terminem jego zakończenia wyznaczonym na 12 października 2018 r. wraz z informacją o legalnym pobycie od dnia złożenia wniosku. W dniu 17 sierpnia 2018 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Taką samą datę nosi pismo Organu informujące o terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 17 listopada 2018 r. z wezwaniem o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz informację o możliwości uzyskania stempla w paszporcie.
W dniu 4 września 2018 r. Organ otrzymuje informację z Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, aby pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie. W dniu 5.09.2018 r. Organ otrzymuje umowę najmu lokalu.
Pismem z 30 stycznia 2019 r. (5.02.2019 r. - wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku. W dniu 5.03.2019 r. Strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na maksymalny dopuszczalny okres 3 lat wraz z załącznikami (umowa najmu domu i aneks do umowy najmu). Następnie 7 marca 2019 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które postanowieniem z 11 października 2019 r. Organ nadrzędny uznał za uzasadnione oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 10 stycznia 2020 r. W dniu 30.10.2019 r. Strona uzupełniła wniosek o nr PESEL, a pismem z 13 sierpnia 2020 r. (20.08.2020 r. - wpływ do Organu) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Dnia 26.08.2020 r. Organ utworzył pismo z informacją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się wyznaczając termin na 15 września 2020 r. wraz z wezwaniem o dostarczenie w terminie 7 dni oryginału lub poświadczonej kopii dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowania pobytu w Polsce, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1; art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez bezczynność organu wraz z wnioskami o: 1) wyznaczenie terminu na wydanie decyzji nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi;
- 2) stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa stwierdzenie;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, opłaty od skargi oraz od pełnomocnictwa);
- 4) zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty;
- 5) zobowiązanie Wojewody do przekazania Sądowi akt postępowania;
- 6) z ostrożności procesowej o przeprowadzenie dowodu z pism z: 12.07.2018 r., 12.08.2018 r., 05.02.2019 r., ponaglenia z 5.02.2019, postanowienia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z 11.10.2019 r. oraz korespondencji email. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania. Wskazano na brak podjęcia czynności w sprawie przez Organ, brak wydania decyzji w sprawie oraz zignorowane terminów przez siebie wyznaczanych jak i wyznaczonych przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Zdaniem Strony została Ona potraktowana znacznie gorzej niż większość innych wnioskodawców, którzy w przeważającej mierze po 24 miesiącach od złożenia wniosku uzyskiwali rozstrzygnięcie. Podniesiono również, że wewnętrzne problemy organizacyjne/kadrowe Organu, czy duża ilość wniosków nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Powołano się na wystąpienie pokontrolne NIK z 31.01.2019 r. Wniosek o sumę pieniężną uzasadniono stopniem naruszenia przepisów i okresem bezczynności Organu, a ponadto koniecznością zrekompensowania negatywnych przeżyć i stanu emocjonalnego Skarżącego (Strona w zawieszeniu, niepewność co do swojego statusu prawnego, ograniczone możliwości zarobkowania).
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach i trudności związanych z zapewnieniem obsady kadrowej. Organ nie znajduje podstaw także dla uznania wystąpienie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, jak i dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Zwrócono również uwagę na okres epidemii COVID-19 na terenie kraju oraz przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych - wyłączenie terminu 14.03. - 23.05.2020 z obliczenia biegu terminów procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że nawet złożenie ponaglenia i stwierdzenie przez organ nadrzędny bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku oraz wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy zostało przez Organ zignorowane. Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku (za wyjątkiem zwrócenia się do odpowiednich służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, dwóch pism informujących Stronę o terminie zakończenia postępowania oraz wezwaniem o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania i przekazania ponaglenia do organu nadrzędnego) nie podejmował żadnych czynności do czasu wniesienia skargi na bezczynność Organu. Dopiero 26 sierpnia 2020 r. po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, spowodowało kolejną reakcję Organ w sprawie. Sąd wskazuje równocześnie, że twierdzenia skargi znajdują, w sposób wystarczający odzwierciedlenie w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę.
Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 20 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej bezczynności świadczy w szczególności: zainteresowanie się sprawą przez Organ w istocie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo - bo od 12 lipca 2018 r. na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą pomimo - jak wynika z akt - aktywności Strony i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ zignorował nie tylko termin, który sam sobie wyznaczył, ale również termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ nadrzędny. Kwalifikowanym naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. zdaniem Sądu jest konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez złożenie skargi do Sądu na bezczynność Organu.
W zasadzie znaczenie dla Organu odnośnie terminu na załatwienie sprawy nie mają przepisy prawa lecz okoliczność wniesienia lub nie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.
Przepisy nie przewidują kompetencji Sądu do orzekania o odsetkach od tej kwoty. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.