Uzasadnienie
S. C. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 29 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Polski.
Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony w terminie dwóch tygodni; 2/ zwrócenie się do organu o uzyskanie akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach, w tym również ponaglenia na okoliczność bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3/ zasądzenie na rzecz strony skarżącej sumy 2000 zł tytułem odszkodowania; 4/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pełnomocnik wyjaśnił, że pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia organ nie załatwił sprawy jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii i taka sytuacja utrzymuje się nadal. Brak rozstrzygnięcia powoduje, że skarżący żyje w stanie niepewności i w obawie co dalszych losów jego i rodziny oraz utrudnia mu prowadzenie czynności zawodowych. Zdaniem pełnomocnika, powyższe okoliczności uzasadniają wniosek o przyznanie odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ wyjaśnił, że w 2018 r., wpłynęło 20 080 wniosków cudzoziemców, a w 2019 r. 26 854 wniosków. Przy tak dużej ilości podań, oczywiste są opóźnienia pomimo działań dla ich zminimalizowania. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Termin podjęcia postępowania w sprawie, uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz od konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu. Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy.
Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym, spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do jej rozpoznania Sąd uwzględnił, że pod sygn. I SAB/Wr 396/20 zarejestrowana została skarga S. C. na bezczynność organu w tożsamej pod względem przedmiotowym sprawie – zainicjowanej tym samym wnioskiem skarżącego. W wyniku rozpoznania tej skargi wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1200 zł.
Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych należy mieć na uwadze, że w obecnym stanie prawnym skarga na bezczynność organu oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią dwie odrębne instytucje. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.
Przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłości można mówić, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Postępowanie może być kwalifikowane jako przewlekłe gdy, czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Z bezczynnością mamy natomiast do czynienia, gdy organ administracji – będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia, pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy.
Z powyższych definicji wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności. Zarzut bezczynności i przewlekłości podlega jednak odrębnej ocenie.
W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. Sąd stwierdził bowiem, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę w dniu [...] maja 2019r. o wydanie zezwolenie na pobyt czasowy, a kontrola przeprowadzona w niniejszym postępowaniu wykazała, że skutecznie można mu także postawić zarzut przewlekłości postępowania.
Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie tylko, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją czynności lecz całkowitą biernością w tym względzie. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2019 r a jedyną czynnością organu było zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia[...] listopada 2019 r. Organ przedłużył zatem maksymalny termin ustawowy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. o cztery miesiące argumentując to głównie dużą ilością spraw. Wskazane okoliczności nie uzasadniały jednak dwukrotnego przedłużenia terminu. W niniejszej sprawie istotne jednak jest, że nawet termin wskazany przez organ nie został dochowany, a do dnia wniesienia skargi – co miało miejsce 26 czerwca 2020 r. (data nadania) - organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności, nawet nie przekazał ponaglenia do właściwego organu.
Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia wpływu skargi na przewlekłość postępowania, upłynęło 13 miesięcy a sprawa nie została załatwiona. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i wskazania nowego terminu zakończenia sprawy, organ pozostał w całkowitej bierności. Sąd uwzględnił, że w analizowanym okresie wystąpiło także czasowe wstrzymanie biegu terminów załatwienia sprawy (ze względu na wprowadzony stan epidemii), co jednak zdaniem Sądu, nie rzutuje istotnie na ocenę działania organu. Ustawowe zawieszenie biegu terminów miało bowiem miejsce dopiero po upływie dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku a w tym czasie organ ograniczył się do wykonania tylko jednej czynności procesowej, ignorując zupełnie upływ terminów ustawowych oraz nie dochowując terminu który sam wskazał. Po wznowieniu biegu terminów, organ nadal nie podejmował żadnych czynności dla załatwienia sprawy.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W żadnej mierze nie może być akceptowany sposób procedowania, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla bierności orangu jaka wystąpiła w rozpatrywaniu złożonego wniosku i ograniczenie działań tylko do jednej czynności informacyjnej. Stwierdzona zwłoka w podejmowaniu czynności procesowych, nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności, nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie, do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku strony skarżącej toczyło się w sumie 13 miesięcy i nie zostało w żaden sposób zakończone pomimo aktywnej postawy strony. Jak wcześniej zostało wskazane, przy ocenie powyższych okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.).
Przy tak dużej przewlekłości wyłączenie z okresu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia biegu terminów (od 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.), nie wpływa jednak, w żaden sposób, na ogólną ocenę działania organu. Do chwili wskazanego przez ustawodawcę zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości sprawa była bowiem procedowana od dziewięciu miesięcy, a po ustąpieniu ww. okoliczności do momentu wpływu skargi, organ nadal nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wojewoda zaniechał podejmowania czynności procesowych, ignorując złożone przez stronę dokumenty oraz obowiązek załatwienia sprawy w ustawowych terminach.
W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.
Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości jej rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. Jak wcześniej wskazano, w sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo powinno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. W opinii Sądu, wniosek strony po poddaniu wstępnej weryfikacji, winien być rozpoznany niezwłocznie po jego ewentualnym uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem organ prowadził postępowanie przez ponad trzynaście miesięcy bez żadnego racjonalnego i procesowego uzasadnienia.
Opisane wyżej działanie organu, w którym ogranicza się on tylko do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przedłużenia terminu załatwienia, ignorując składane przez stronę pisma i dokumenty, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane.
Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ pozostaje bierny, pomimo uzupełnienia przez stronę dokumentów - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Przy tak istotnym naruszeniu terminów załatwienia sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia powoływana w odpowiedzi na skargę ogromna ilość składanych wniosków i procedowania w wielu różnych sprawach. Są to okoliczności procesowo obojętne a niezależnie od tego, nie mogą uzasadniać aż tak istotnej przewlekłości. Abstrahując bowiem od problemów kadrowych, w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku lub uczyniła to skarżąca z własnej inicjatywy lub na żądanie organu. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji mogła mieć wpływ jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Podkreślić jednak należy, że organ administracji - wyposażony w odpowiedni aparat pomocniczy - tak powinien organizować swoje działania aby nie dopuszczać do bezczynności, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw są przyczynami pozostającymi wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19).
Nadto wskazywane przez Wojewodę trudności nie mają charakteru nagłego. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Okoliczności dotyczące braków kadrowych i dużego wzrostu spraw mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, co pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą bezsprzecznie do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie.
Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Sąd nie przyznał jednak skarżącemu sumy pieniężnej biorąc pod uwagę, że w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 396/20 została mu już przyznana suma pieniężna w kwocie 1200 zł. za bezczynność organu obejmujący ten sam okres. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania mając na uwadze charakter przyznawanej kwoty pieniężnej, mającej pełnić rolę kompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk nr 1633), jak też uwzględniając okoliczność, że bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie dotyczyła tego samego okresu. Zdaniem Sądu przyznanie kwoty pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością w dostateczny sposób pełni funkcję kompensacyjną dla strony - także przy uwzględnieniu przewlekłości postępowania - jak też stanowi dostateczną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Z tych względów wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Sąd nie orzekł również o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego, gdyż zobowiązanie do wydania tego aktu zawarte już zostało w wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 396/20. Tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).