Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 18 kwietnia 2019 r. (wpływ do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz załącznikami (kopia paszportu, kopia karty pobytu, decyzja na pobyt czasowy i pracę, zaświadczenie ZUS RCA, oświadczenie o niezaleganiu w podatkach, oświadczenie o ilości osób na utrzymaniu, załącznik nr 1, zdjęcia). W dniu 22.01.2020 r. Strona stawiła się w urzędzie celem złożenia odcisków palców oraz przedłożenia oryginału paszportu i karty pobytu do wglądu wraz z kserokopiami stron paszportowych - zawierającymi adnotacje urzędowe i zdjęcia. Pismem z 18 czerwca 2020 r. (data wpływu do Organu – 22.06.2020 r.) Skarżący przedłożył potwierdzenie uiszczenia opłat oraz złożył wniosek o przyspieszenie postępowania.
Pismem z 8 lipca 2020 r. (10.07.2020 r. – wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast 21 sierpnia 2020 r. Organ otrzymał skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania.
Organ 4 września 2020 r. tworzy pismo z wystąpieniem do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejne pismo z takiej samej daty zawiera informację, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został wyznaczony na 4 grudnia 2020 r. oraz wezwanie do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego zapewnienie zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce; oryginału informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentów potwierdzających, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Skarżący wykonywał przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku. Datę 4.09.2020 nosi również pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców.
W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. – przez nierówne traktowanie Wnioskodawcy, art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania ponad 16 miesięcy i nie podjęcie żadnej czynności w sprawie; art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez ich nie zastosowanie; art. 36 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie, albowiem terminy z art. 35 k.p.a upłynęły bezskutecznie, a Strony nie poinformowano o wszczęciu postęp., przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, nie wezwano do uzupełn. ewent. braków wniosku jak również nie wskazano terminu załatwienia sprawy; art. 37 §m 4 k.p.a. przez niezastosowanie. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności w sprawie;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł;
- 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ w sposób nieuprawniony różnicuje osoby starające się o zezwolenie – jedne sprawy załatwiając w miarę szybko, gdy inne sprawy nie posuwają się do przodu. Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Zdaniem Skarżącego tak długie oczekiwanie – prawie 16 miesięcy, na decyzję administracyjną przy sprawie która nie jest skomplikowana nie ma podstaw. Strona wnosi o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł tytułem rekompensaty za liczne uciążliwości powodowane stanem bezczynności Organu w sprawie – oczekując tak długo na rozpoznanie wniosku Skarżący czuje się niechciany w Polsce.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność w sprawie Strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jak również dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Powołał się również na konsekwencje przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) dla biegu terminów procesowych.
W piśmie procesowym z dnia 20.11.2020 - ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę, Strona poinformowała, że uzupełniła braki wniosku wskazane przez Organ pismem z dnia 04.09.2020 i zawnioskowała o przyspieszenie postępowania, nadal jednak brak jest rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 18 kwietnia 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu - 21.08.2020 r.) – co wynika z sekwencji zdarzeń zawartej w aktach administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.
Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 21 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: kompletne milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia, a także zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Organu dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego podejmuje jakiekolwiek działania (przymuszony skargą) – ignorując zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku.